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Mixité communautaire : cadre juridique d’un nouveau départ pour l’Irlande du Nord

Christian Mailhes

Résumés

Signé le 10 avril 1998, l’Accord du Vendredi Saint souhaitait officialiser la fin de la violence afin d’offrir un cadre juridique capable de rassembler les ennemis d’hier autour d’un projet commun dans une société profondément divisée : les signataires de l’Accord offraient à l’Irlande du Nord les bases d’un nouveau départ. Pour y parvenir, il était inévitable de passer par une mixité mutuellement acceptée, la seule voie possible vers la création d’une société fondée sur des bases nouvelles. Mais qu’entend-on exactement par mixité dans le contexte nord-irlandais ? Le terme peut paraître ambigu car s’il est synonyme de division, il évoque en même temps la possibilité d’une intégration, d’un mélange ou d’un brassage. La situation de l’Irlande du Nord est à ce point complexe que le terme de mixité revêt bien des aspects souvent contradictoires.

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Texte intégral

  • 1 Restoration of Order in Ireland Act 1920.
  • 2 Les cours d’assises sans jury, les Diplock courts, sont adoptées et restent toujours en vigueur. En (...)

1Depuis sa création, l’Irlande du Nord a été soumise aux mesures hégémoniques de la communauté majoritaire protestante qui s’était dotée dès 1921 de moyens draconiens afin d’assurer sa sécurité et sa pérennité contre les menaces de l’irrédentisme nationaliste, non seulement au sein de la province, mais également au sud de la frontière. Pour la majorité protestante au pouvoir, l’option sécuritaire était alors une priorité : elle se dota d’une force de police armée, exclusivement protestante, assistée de forces de réserve destinées à faire appliquer des mesures liberticides, surtout préjudiciables à la minorité catholique. Ces mesures contenues dans une loi de 1922, the Civil Authorities Special Powers Act, n’était autre qu’une version civile de la loi martiale votée en 1920 par Westminster, alors en guerre dans le sud de l’Irlande pour se maintenir sur l’île1. La loi de 1922 s’est contentée de maintenir l’intégralité des mesures adoptées en 1920, à l’exception des cours martiales. En raison de la reconduction systématique des lois d’urgence en Irlande du Nord, nombre de ces dispositions sont toujours en vigueur2. Ainsi, depuis sa création, l’Irlande du Nord a été maintenue sous une législation d’exception accordant des pouvoirs illimités à la police, puis à l’armée dès 1973, ce qui fut constamment dénoncé par la communauté nationaliste comme source d’exaspération, de division et ferment de violence au cours des trois décennies de conflit. Issue de la partition de l’île, l’Irlande du Nord est elle-même un espace nettement divisé où cohabitent deux communautés dominantes, unionistes/protestants et nationalistes/catholiques, formant une société mixte. L’Accord du Vendredi Saint a eu pour objectif de réconcilier les irréconciliables, de permettre aux ennemis d’hier de partager le pouvoir, de faire se côtoyer dans les instances de décisions les groupes en conflit soucieux d’un avenir commun et de mettre en chantier des réformes institutionnelles fondamentales pour la société nord-irlandaise de demain. Sans la désigner véritablement, le texte de l’Accord instaure la mixité communautaire comme socle fondamental de la construction sociale en accordant une place prépondérante aux deux groupes rivaux, selon un modèle consensuel. Il est important de s’interroger sur le type de mixité que l’Accord de Paix de 1998 a cherché à instituer. Le projet a-t-il favorisé la mixité ou a-t-il au contraire renforcé le clivage communautaire ? Etait-il réaliste d’adopter ce format compte tenu du contexte nord-irlandais ?

2Cette étude tente d’analyser le cadre juridique offert à une mixité de type nord-irlandais et considère les faiblesses qu’il a pu engendrer. Elle montre comment les réformes institutionnelles cruciales, récemment menées dans les domaines extrêmement sensibles de la police et de la justice notamment, ont manifesté le souci de respecter le principe de mixité communautaire autour des valeurs de parité, de responsabilité et de transparence. Enfin, nous nous efforçons de mettre en évidence comment la création d’institutions fondées sur les droits de l’homme pourrait offrir un espace de neutralité permettant de gommer le clivage communautaire.

Un modèle consensuel

3L’accord du Vendredi Saint a donc tenté de rassembler dans un projet commun les deux communautés en conflit pour un partage égalitaire du pouvoir selon le schéma résolument consensuel, consociational theory, imaginé par le politologue Arend Lijphart, comme seule issue démocratique offerte aux sociétés en conflit. Il affirme que dans les sociétés profondément divisées, il n’est pas possible d’établir une véritable démocratie sans des représentants politiques forts, prêts à s’accommoder de leurs adversaires et capables de s’appuyer sur le soutien indéfectible de leur communauté afin de trouver un arrangement durable. Selon Lijphart, quatre principes doivent être réunis afin d’accompagner la réussite d’un tel projet : 1) une vaste coalition qui rassemble les principaux groupes en conflit, 2) une représentation à la proportionnelle (et non au scrutin majoritaire) des différents groupes dans les institutions publiques, 3) l’autonomie de chaque groupe, 4) la possibilité pour les groupes minoritaires d’opposer leur veto chaque fois que des intérêts vitaux sont menacés.

4La démocratie consensuelle se présente donc comme un modèle de gouvernement dont l’organisation et le fonctionnement réalise l’intégration et la participation des principales forces politiques adverses. Elle se caractérise par l’intégration, la négociation, et le compromis. Lijphart est persuadé qu’il s’agit du modèle politique le plus performant permettant d’établir la paix et la stabilité des institutions politiques après une période de crise, ce que semble confirmer le juriste Colin Harvey :

  • 3 Harvey Colin, 'Human Rights and the Good Friday Agreement', Fortnight, N° 416, July-August 2003.

the aim of this conflict management approach […] is to get the two main communities (which really exist) to work together over time within all the new institutions. The view of most is that this is the way to ensure peace and stability3.

  • 4 Notamment en Belgique, Suisse ou Pays-Bas.
  • 5 Lijphart A., 'The Framework Document on Northern Ireland and the Theory of Power Sharing', Governme (...)

5Bien que les accords de Sunningdale (Berkshire) de 1973 aient alors été fortement influencés par ses idées, Lijphart avait déclaré dès 1975 que sa théorie ne pouvait s’appliquer à l’Irlande du Nord car les responsables politiques protestants ne pouvaient compter sur le soutien durable de leur communauté, et cela constituait, à ses yeux, un problème majeur. Cependant, l’Irlande du Nord comptait des groupes politiques capables d’exercer le pouvoir et la majorité protestante l’avait bien prouvé au cours des décennies où elle avait exercé son hégémonie. Les protestants privilégiaient le scrutin majoritaire adopté par Westminster et refusaient les règles de partage du pouvoir en vigueur dans d’autres pays européens4. Autrement dit, il n’existait alors aucun consensus dominant. Ce n’est que vers le milieu des années 1990 que Lijphart pensa que le mode consensuel pouvait finalement s’appliquer à l’Irlande du Nord5 car il estimait que le gouvernement britannique souhaitait y introduire le principe du partage du pouvoir et qu’aucun des partis politiques nord-irlandais n’envisageait sérieusement le retour à un scrutin majoritaire.

6La démocratie consensuelle est donc un compromis obtenu à la suite d’interminables tractations — entre les ennemis d’hier cherchant à partager le pouvoir dans le cadre d’un régime stable et autonome. Il s’agit d’une stratégie de transition et de compromis telle que la définissent les politologues Ruane and Todd :

  • 6 « On the one hand, it is a political deal, an elaborate mechanism for the sharing of power, designe (...)

D’une part, il s’agit d’un contrat politique, d’un mécanisme élaboré pour le partage du pouvoir, conçu pour permettre aux deux communautés avec des intérêts, des aspirations et des allégeances opposées de coexister dans la justice et sans violence. D’autre part, il s’agit d’un cadre au sein duquel il est possible de traiter les raisons fondamentales du conflit par un processus de transformation sociale6.

7Dans cette perspective, l’Accord du Vendredi Saint a misé sur l’équilibre et la répartition des pouvoirs et des droits des deux communautés dominantes. En effet, il peut paraître surprenant que des représentants nationalistes et républicains aient obtenu de droit des portefeuilles au sein du gouvernement et que le Premier Ministre unioniste et son adjoint nationaliste partagent à égalité la responsabilité du gouvernement. À vrai dire, ce scénario n’est possible que dans une société profondément divisée alors que les Unionistes auraient sans aucun doute préféré le modèle majoritaire en vigueur en Ecosse ou au Pays de Galles. Or le scrutin majoritaire ne semblait plus viable pour les artisans de l’Accord qui souhaitaient une coupure radicale avec le passé.

8L’Accord se caractérise donc par une série d’arrangements conçus pour satisfaire les conditions spécifiques de l’Irlande du Nord : partage du pouvoir entre les deux communautés rivales fondé sur des principes de tolérance, de droits et d’égalité, représentativité dans tous les organismes publics, y compris et surtout dans la police, et enfin reconnaissance officielle de la langue irlandaise.

9Cependant, l’obligation faite aux membres de l’Assemblée législative de se déclarer « nationaliste », « unioniste » ou différent, « other », a été dénoncée comme un élément du consensus propre à renforcer le clivage communautaire, voire à institutionnaliser un apartheid propre à l’Irlande du Nord. En effet, si ce processus est requis par le principe de partage du pouvoir qui sous-tend l’Accord, il reproduit et renforce la conviction que les divisions communautaires sont définitives et, qu’au lieu de les atténuer, l’Accord instaure des institutions qui les officialisent. En effet, se définir en termes partisans renforce le clivage institutionnel censé favoriser intégration et neutralité. En réalité, la clé de voûte de l’Accord du Vendredi Saint, à savoir le principe fondé sur un principe d’égalité des chances, « parity of esteem », risque de devenir source de division signifiant que les citoyens sont certes égaux mais différents, selon des critères ethno-identitaires.

  • 7 Little A., Democracy and Northern Ireland, Beyond the Liberal Paradigm ? Londres, Palgrave Macmilla (...)

10À bien des égards, le danger du « format consensuel » peut en effet renforcer le clivage communautaire en demandant aux responsables politiques de se définir en termes partisans. Il existe donc un risque légitime de ségrégation et de division lorsque des groupes hostiles sont forcés de vivre côte à côte. Ceci peut conduire à des dérives politiques et à l’exaspération des responsables peu sûrs du soutien de leurs sympathisants.7 C’est ainsi que lors des campagnes électorales et sous prétexte de redéfinir ou bien marquer leurs différences, certains candidats se laissent aller à des écarts de langage dans un contexte politique encore sensible, un comportement dangereux propre à ranimer les braises d’un vaste incendie à peine circonscrit.

  • 8 Ibid. pp. 112-136.

11Le modèle consensuel soulève enfin un problème majeur car, s’il donne une place prépondérante aux deux groupes dominants, il écarte d’emblée tous ceux qui s’en excluent par refus d’adhérer au dogme communautaire, soit pour des raisons politiques, idéologiques ou tout simplement ethniques, et revendiquent une troisième voie, « other ». Ainsi, le nombre des exclus va croissant dans une démocratie consensuelle qui cherche à ouvrir des perspectives au-delà de la fracture du passé. Les deux partis politiques modérés ouverts à tous les mécontents du système, l’Alliance Party et la Women’s Coalition, qui ont participé aux élections, ont été victimes, malgré leurs appels réitérés à franchir les frontières idéologiques et psychologiques, de discrimination politique. Pour beaucoup, le bulletin de vote reste encore un symbole d’affirmation et de revendication identitaire au sein de sa propre communauté. Toute tentative de transgression relèverait de la trahison. Depuis 1998, le mode de scrutin a favorisé les grands partis et non les partis minoritaires. Ceux qui ne se reconnaissent pas dans les deux formations politiques majoritaires et constituent malgré tout, par leur engagement associatif ou professionnel, le tissu actif de la société civile, se sont sentis exclus des tractations politiques alors même qu’ils soutenaient les négociations de Paix et ont fait campagne pour le « oui » au référendum8. Nombre d’entre eux se sont sentis écartés depuis 1998 par des hommes politiques inquiets de constater que cette « troisième voie » menaçait de leur faire de l’ombre. D’autre part, les femmes en général, quelle que soit l’origine communautaire, qui ont payé un lourd tribut à la violence, ne se retrouvent pas nécessairement dans l’univers politique nord-irlandais essentiellement masculin qui leur accorde peu de place.

  • 9 « good fences make good neighbours », Dixon, op.cit., p. 6.

12De même, l’Accord du Vendredi Saint ne tient guère compte, au-delà du clivage nationaliste-unioniste, des groupes ethniques récemment installés en Irlande du Nord, tels que les nouveaux immigrés d’Europe centrale, d’Afrique ou d’Asie. Le politologue P. Dixon affirme, pour sa part, que le modèle consensuel renforce la ségrégation selon le principe que de « solides clôtures entretiennent les rapports de bon voisinage »9. Il prétend que les responsables politiques, partisans du consensus, ne s’intéressent guère aux changements idéologiques et culturels et qu’ils préfèrent ne pas envisager une cohabitation dommageable avec de jeunes groupes politiques, probablement hostiles à la ligne dominante.

  • 10 Dixon P., 'Con-sociationalism', Paper presented at the Annual Conference of the Political Studies A (...)
  • 11 Idem.

13Il a également été reproché au mode consensuel de vouloir réguler le conflit et non le résoudre. En effet, les artisans du consensus ont refusé de s’attaquer aux causes majeures de la division mais se sont contentés de stabiliser la situation10. Explorer les origines du conflit eut été s’engager dans une voie périlleuse qui n’aurait pas manqué de buter sur des accusations stériles capables de bloquer les négociations. La voie consensuelle semble donc opérer à partir de critères figés, estimant que les adversaires politiques sont retranchés dans leurs positions, incapables d’envisager une situation autre que le conflit11. Pour les spécialistes du conflit, la négociation politique prolonge le conflit et remplace les armes.

14Si, dans le contexte nord-irlandais, le concept de mixité peut être synonyme d’intégration, de reconnaissance de l’autre, de brassage, conduire à la paix et à la stabilité, il peut aussi signifier son contraire. Cependant, ce mode d’intégration basée sur la théorie de Lijphart est loin d’avoir comblé tous les espoirs suscités par la promesse d’un nouveau départ. S’il ne peut être une fin en soi, il reste néanmoins un moyen de transition permettant de mettre un terme à une situation de crise.

Les réformes

15L’accord du Vendredi Saint a prévu la réforme de deux institutions clés, la police et la justice, accusées d’avoir entretenu mécontentement et violence depuis la création de la province. Intégration et représentativité ont été des références constantes au cours de ces réformes. L’équilibre recherché s’est fondé sur la mixité à savoir la participation à part égale des deux communautés.

16La Commission Patten a donc été chargée de la réforme de la police. Composée de membres indépendants, la commission a eu les coudées franches pour proposer une refonte intégrale du système et intégrer la participation des membres des deux communautés. Cette réforme constituait une priorité, un vrai défi qui reçut d’emblée le soutien inconditionnel du gouvernement britannique et les moyens adéquats pour la conduire dans des délais raisonnables. La tâche était difficile car on touchait à une question délicate : il s’agissait de réformer une institution marquée depuis toujours par les gouvernements unionistes successifs si bien que cette tâche ne pouvait être confiée aux responsables politiques locaux. Le rapport Patten publié en septembre 1999 plaidait pour une plus grande démocratie au niveau local car les propositions mettaient l’accent sur la responsabilité des acteurs et un contrôle démocratique la police par des représentants politiques siégeant au sein du Policing Board, Commission sur la police12, ainsi que dans les Commissions de police de district. La collaboration du médiateur de police (police Ombudsman) devait garantir, selon Chris Patten, un « système de contrôle civil indépendant, le plus rigoureux qui ait jamais existé au monde »13. L’ensemble des propositions soulignaient le modèle consensuel de la réforme : la police devait fournir « un environnement dans lequel il est possible d’être britannique, irlandais ou nord-irlandais et considérer néanmoins la police d’Irlande du Nord comme la sienne »14, il était recommandé d’abolir les signes visibles de l’ancienne Royal Ulster Constabulary, la RUC, à commencer par son appellation (la RUC s’appellerait désormais the Police Service of Northern Ireland, PSNI), changer l’uniforme, l’écusson qui la caractérisaient, tout symbole d’appartenance à l’Etat britannique ou à l’Etat irlandais, l’Union Jack qui flottait au-dessus des commissariats devait être remplacé par un drapeau propre à la police qui ne rappellerait pas les drapeaux britannique ou irlandais. Chris Patten souhaitait un espace neutre : « chacun devrait considérer les stratégies de maintien de l’ordre comme appartenant au passé et s’engager à construire les bases d’un nouveau départ pour une police dépolitisée »15. Si l’opinion nationaliste a soutenu la réforme à 85 %, la communauté unioniste s’est prononcée à 37 % pour, 40 % contre et 23 % sans opinion et les partis unionistes, UUP et DUP, ont rejeté le Rapport Patten16.

  • 17 Police Act 2000.

17La loi sur la police a été votée en 200017. La nouvelle PSNI assure les fonctions de maintien de l’ordre et de lutte contre la violence politique tout comme l’ancienne RUC : la différence avec le passé est surtout marqué par un contrôle accru du rôle de la police qui doit à présent rendre des comptes aux deux instances précitées, le Policing Board et les Commissions de police de District, et par le mode de recrutement.

  • 18 Belfast Telegraph, 'Police « shut out » minorities', 14 février 2004 ; 'Religious preferences polic (...)
  • 19 Belfast Telegraph, 'Time to end sectarianism', 18 février 2004.

18Précisément, la polémique se focalise aujourd’hui sur le mode de recrutement qui doit respecter scrupuleusement la parité de 50/50 selon l’appartenance à l’un des deux blocs majoritaires. Face à la rigueur de ces modalités, les unionistes se déclarent victimes de discrimination. Ils dénoncent qu’une telle stratégie est plus nocive que bénéfique à la communauté nationaliste puisque le recrutement se fait en fonction de l’origine communautaire et non sur le mérite ou les compétences personnelles. La presse locale relate régulièrement les témoignages de candidats protestants brillamment reçus aux épreuves de sélection qui se voient finalement écartés d’une carrière dans la police simplement parce que le quota d’emplois affecté aux protestants est déjà atteint alors que le contingent destiné aux catholiques atteint péniblement 16 %18. Une fois encore, le mode consensuel est à l’origine de la « discrimination positive » qui ne convainc manifestement pas et renforce les clivages19. En outre, les unionistes s’inquiètent que les conditions de sécurité ne sont plus réunies pour faire face à la criminalité galopante et, éventuellement, à toute tentative de déstabilisation ou d’attentat que pourraient encore mener des éléments incontrôlés de l’IRA.

19Globalement, la réforme n’est pas populaire dans la mesure où elle ne réunit pas le consensus espéré. Il va sans dire qu’elle n’a guère le soutien de la communauté unioniste et des anciens membres de la RUC d’où la plupart étaient issus. En revanche est elle plutôt bien accueillie par la communauté nationaliste qui salue les changements20 bien que le parti républicain, Sinn Fein, se refuse toujours à siéger au sein du Policing Board et des Commissions de police de district afin de protester contre une mise en œuvre partielle du Rapport Patten. Le clivage intracommunautaire apparaît également : du côté nationaliste, le SDLP siège au sein de ces instances depuis août 2001 mais plusieurs de ses représentants ont reçu des menaces ou ont même été victimes de violences de la part d’éléments républicains radicaux21. Le même phénomène contamine le recrutement nationaliste : 15 % seulement des nouvelles recrues proviennent de cette communauté. Malgré les objectifs louables de la réforme, le principe de mixité ne peut être atteint : au fond, il apparaît davantage comme un élément de division que d’intégration.

Réforme du système pénal

  • 22 « … a wide ranging review of criminal justice (other than policing and those aspects of the system (...)
  • 23 Belfast Agreement, Annex B, Review of the Criminal Justice System, p. 24.

20 La justice pénale eut également à souffrir de l’image négative que lui infligèrent les années de conflit ainsi que de la série de lois et procédures d’exception imposées successivement par Belfast et Londres. L’impartialité, l’indépendance et l’équité des tribunaux furent souvent mises à rude épreuve. Il n’est donc guère étonnant que la réforme du système pénal ait été une des priorités de l’Accord du Vendredi Saint afin de rétablir la confiance de la population dans la justice22. Cette réforme devait être engagée par un groupe de réflexion composé de représentants du gouvernement britannique et de membres indépendants. Contrairement à la Commission Patten, ce groupe n’a pu jouir de la même indépendance et a vu ses ambitions de réforme limitées par son mandat23. En effet, le gouvernement britannique y jouait un rôle prépondérant avec sept représentants contre cinq éléments extérieurs neutres et il se réservait le droit d’examiner indépendamment les lois et procédures d’exception. Londres ne voulait manifestement pas laisser des autochtones prendre en charge un dossier aussi sensible.

  • 24 Review of the Criminal Justice System in Northern Ireland, March 2000.

21 Á la suite d’une large consultation, un rapport fut publié en mars 2000 assorti de 294 propositions de réforme qui mettaient l’accent sur l’équité de traitement, la responsabilité des acteurs et l’indépendance de l’institution24. Parmi les innovations figuraient : la création d’une commission indépendante chargée du recrutement des juges, la création de la fonction de Procureur général d’Irlande du Nord, un recrutement équilibré de personnels compétents à tous les échelons de l’institution judiciaire et une place centrale accordée aux Droits de l’homme. Westminster vota le Justice (NI) Act en 2002 : les innovations mentionnées ci-dessus y figuraient. Sans entrer dans le détail de la réforme qui serait ici hors de propos, signalons les mesures qui entérinaient un système de parité illustré par trois exemples : la création d’une commission indépendante chargée de nommer les juges des Hautes cours qui, durant les premières décennies d’activité judiciaire de la province, étaient exclusivement issus de la communauté protestante. La nouvelle instance de nomination des juges est constituée de membres reflétant fidèlement les composantes de la société nord-irlandaise. Elle s’engage à recruter des juges dont la représentativité reflète également la diversité communautaire locale. D’autre part, les avocats nationalistes n’auront plus à prêter un serment d’allégeance à la Couronne. Un appel a été lancé à leur communauté afin que plus d’individus envisagent à l’avenir d’embrasser les carrières judiciaires. Enfin, le blason royal ne figurera plus dans les cours de justice, afin de les convertir en espaces neutres. Pour l’instant, et en dépit de l’urgence, l’ensemble de la loi, hormis quelques points mineurs, ne pourra s’appliquer qu’une fois le transfert des pouvoirs achevé dans le cadre de l’autonomie de l’Irlande du Nord. Même si les réformes engagées ne proposent pas de solutions d’emblée satisfaisantes pour la majorité, elles ont le mérite d’engager l’ensemble de la population sur des voies communes. Mais le cas de l’Irlande du Nord reste atypique : les modèles de transition adoptés dans les pays soumis à des régimes autoritaires ou issus de périodes de crise sont difficiles à mettre en place en Irlande du Nord car les divisions y sont encore très profondes.

Prépondérance des Droits de l’Homme

  • 25 Brice Dickson, Colloque International « Ireland Today : Change and Tradition », Université des Scie (...)
  • 26  « During the long years of the Troubles, a small group of people espoused the theory that one of t (...)
  • 27 The Agreement, 1998, p. 16.

22L’Accord du Vendredi Saint accorde une place importante aux Droits de l’Homme bien que ces principes aient été introduits seulement à la fin des négociations de paix grâce au travail de groupes de pression tels que le Committee for the Administration of Justice, CAJ. Le concept des Droits de l’Homme, nouveau en Irlande du Nord, est récurrent dans le texte de l’Accord. Par ailleurs, les deux groupes de réforme de la justice et de la police ont ostensiblement placé les Droits de l’homme au centre de leurs préoccupations. Depuis la fin des années 1960, en effet, les Droits de l’Homme ont souvent été évoqués non parce qu’ils protégeaient l’individu mais parce qu’ils étaient régulièrement violés, chaque groupe rejetant sur l’autre la responsabilité de cette transgression25. Comme le souligne Brice Dickson, alors Président de la Commission des Droits de l’Homme, le concept des Droits de l’homme est étranger à l’Irlande du Nord : « Au cours des longues années de conflit, un groupe restreint d’individus était convaincu de l’idée que l’absence d’une culture des Droits de l’Homme était une des raisons qui contribuait à prolonger le conflit en Irlande du Nord »26. Le texte de l’Accord énonce très précisément les droits à défendre mais mentionne brièvement les victimes du conflit qui n’ont jusqu’alors reçu aucune aide de l’État (plus de 3.700 morts, des milliers de blessés, 25 % de la population traumatisée par la violence).27 Dans le cadre d’un arrangement communautaire, les Droits de l’Homme offre un espace neutre permettant de gommer progressivement le clivage sectaire reflétant la mixité communautaire.

  • 28 www.nihrc.org, 2nd Round Table with National Human Rights Institutions / 4th European Meeting of Na (...)
  • 29 « reflects the principles of mutual respect for the identity and ethos of both communities and pari (...)

23 L’Accord du Vendredi Saint fait des Droits de l’Homme le socle des valeurs fondatrices indispensables à un « nouveau départ », au point qu’une Commission spécifique des Droits de l’Homme fut mise en place dès 199928. Cette instance sans précédent en Irlande du Nord a été chargée de promouvoir ces valeurs, de veiller à la conformité des lois et des procédures existantes, d’examiner les législations élaborées par la nouvelle assemblée, de poursuivre en justice les coupables au nom d’individus dont les droits ont été bafoués, et de préparer une Charte des droits propre à l’Irlande du Nord qui « reflète les principes de respect mutuel pour l’identité et l’éthique des deux communautés »29. Une Charte des Droits propre à l’Irlande du Nord compléterait la Convention Européenne des Droits de l’Homme en vigueur au Royaume-Uni depuis octobre 2000 ainsi que les documents internationaux relatifs aux Droits de l’Homme ratifiés par le Royaume-Uni. La Commission des Droits de l’Homme a tenté de combler le vide laissé par la Convention européenne limitée aux droits civils et politiques en intégrant les droits économiques, sociaux et culturels dans son projet de Charte.

  • 30 Publié en avril 2003.
  • 31 Arlene Foster, « the human rights discourse still remains largely alien to most grassroots members (...)

24 La Commission ad hoc a mené un vaste travail d’information et de consultation à travers l’Irlande du Nord afin que tous les secteurs de la société puissent s’exprimer sur le contenu d’une Charte des droits. La communauté unioniste s’est volontairement tenue à l’écart de la consultation malgré les appels à la coopération lancés par Brice Dickson qui n’a cessé de souligner que les Droits de l’homme ne sont pas l’apanage d’une minorité mais qu’ils appartiennent à tous, que le projet de Charte30 s’appuie largement sur des critères appliqués à l’étranger ou sur des traités ratifiés par le gouvernement britannique. Les unionistes les plus radicaux ne reconnaissent pas la légitimité de la Commission tout simplement parce qu’elle émane de l’Accord du Vendredi Saint qu’ils rejettent tout autant. En règle générale, les unionistes considèrent que les Droits de l’Homme dissimulent un complot républicain, que toute proposition émanant de la Commission camoufle nécessairement un dessein inavouable, fondamentalement destructeur et nuisible à leur communauté. Le clivage culturel apparaît nettement en dépit d’un cadre institutionnel ouvert à tous. Arlene Foster, députée du DUP, Democratic Unionist Party, parti radical dirigé par le Révérend Ian Paisley, explique la méfiance des unionistes par une absence de culture dans ce domaine : « le discours sur les droits de l’homme reste largement étranger à la plupart des membres ordinaires de ma communauté […] il y a un abîme entre le fait de rencontrer des unionistes et leur dire que les droits de l’homme sont salutaires pour tous et tenter de comprendre la raison pour laquelle les droits de l’homme reste pour la plupart d’entre eux une langue étrangère incompréhensible »31. Les Unionistes sont conscients de cette lacune et ressentent le besoin de se former et de s’informer sur les Droits de l’Homme.

  • 32 Colin Harvey, 'Human Rights and the Good Friday Agreement', Fortnight, July 2003.

25La Commission a dû en outre affronter une polémique soulevée par le mode consensuel de l’Accord sur la nature des droits défendus par la future Charte. Certains revendiquent le principe des droits communautaires,« group rights », c’est-à-dire que les droits soient spécifiques à l’un ou l’autre groupe dominant, l’individu étant défini comme membre d’un groupe32, alors que d’autres préfèrent maintenir la nature individuelle des droits sans appartenance à un groupe particulier, les droits énoncés et protégés étant les mêmes pour tous. Ces derniers voient une forme d’apartheid dans un système de droits communautaires et ils privilégient une intégration pluriethnique largement ouverte, ce que les défenseurs des « group rights » contestent. Le débat est en cours.

  • 33 Lors d’un colloque organisé à Belfast le 20 février 2004 par la Commission des Droits de l’Homme, l (...)

26Quoi qu’il en soit, il nous paraît indispensable qu’une Charte recueille l’adhésion de tous les Nord-irlandais sans distinction et qu’un large consensus soit réuni. Ce projet de Charte est fédérateur car il offre un terrain neutre où la mixité, au lieu de diviser, peut s’épanouir et devenir synonyme d’échange, de partage et de reconnaissance mutuelle en dehors des institutions politiques et de leurs représentants. Pour ce faire, il est important que ce document se fonde sur des traités internationaux, par conséquent étrangers au conflit nord-irlandais : les Droits de l’Homme ont ce privilège d’offrir aujourd’hui un terrain neutre et suffisamment vaste, capable de rassembler des convictions différentes, voire opposées. Si un large consensus est atteint, la Charte des Droits peut véritablement servir de symbole unitaire fort. Il est important en effet que chaque individu comprenne qu’en défendant les droits de l’Autre, il défend les siens et ceux de sa communauté. Cependant, des clivages implacables persistent33. La route est encore longue, semble-t-il, avant de réunir une adhésion massive à des valeurs communes. En outre, la République s’est engagée à faire bénéficier ses citoyens des mêmes protections en créant une commission des Droits de l’Homme semblable à celle qui existe dans le Nord. Afin de préparer la voie à un Comité des deux Irlande, il est enfin prévu d’élaborer une Charte des Droits commune à tous les citoyens de l’île d’Irlande. La mixité engloberait alors le Nord et le Sud.

27 Par ailleurs, une Commission sur l’Égalité a été mise en place afin de remplacer une série d’organismes chargés de résoudre les problèmes de discrimination et d’inégalité. Cette commission reçoit les doléances dont peuvent être victimes les citoyens à tous les niveaux de la société mais surtout, sa stratégie consiste à faire adopter des mesures égalitaires par les instances locales au lieu de se contenter de dénoncer les discriminations. Elle travaille en collaboration avec les autorités locales, les organismes publics et le réseau associatif. En attendant, les clivages profonds demeurent tant sur le plan politique que psychologique. La mixité aménagée par l’Accord du Vendredi Saint n’a pas réussi à poser les bases décisives de la nouvelle Irlande du Nord. Ses artisans se cherchent encore.

28Atypique, l’Irlande du Nord en transition continue de fasciner par son caractère unique. Elle demeure aujourd’hui un champ d’étude privilégié où diverses théories politiques cherchent à s’appliquer dans le cadre de cette démocratie en construction. Le modèle consensuel a sûrement facilité la mixité des adversaires de jadis dans les institutions locales — phénomène sans précédent dans la province — mais il n’a pu satisfaire tous ceux qui ne se retrouvent pas dans cette dualité exclusive. Cependant, il est difficile d’admettre aujourd’hui que le modèle consensuel est le système idéal pour placer l’Irlande du Nord sur la voie de l’autonomie. Il a en effet du mal à fonctionner : les clivages demeurent, la méfiance persiste, le soutien communautaire est fluctuant. Les élections de novembre 2003 ont donné la majorité aux partis extrémistes républicains et loyalistes, le DUP et Sinn Fein, comme pour contester la validité de l’Accord. Celui-ci reste, envers et contre tout, le document fondateur, en dépit des tergiversations des deux partis extrémistes majoritaires qui cherchent encore un terrain d’entente pour un projet de gouvernement commun. En attendant, les réformes entreprises ont en partie été mises en place dans la police et la justice notamment, une culture des Droits de l’homme se développe même si le consensus sur la nature des droits à défendre reste flou, la société civile s’active, à travers un réseau associatif très dense, à concrétiser ses espoirs de paix par toute une série d’initiatives et de projets de solidarité, chacun oeuvrant souvent pour et dans son propre camp. Même si ces projets se développent en marge des institutions inopérantes et des chamailleries politiciennes, il n’en reste pas moins que l’objectif commun est d’offrir à l’Irlande du Nord des structures de changement avant d’aborder sans doute une phase de guérison dans le cadre de ce que l’on a appelé en Afrique du Sud une démarche de Paix et de Réconciliation. Les architectes de l’Accord du Vendredi Saint ont préféré ne pas s’aventurer sur cette voie. Or, nombreux sont ceux qui l’espèrent.

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Bibliographie

Dickson, Brice, Chief Commissioner, Northern Ireland Human Rights Commission, World Forum on Human Rights, Nantes, France, 16-19 May 2004. ’Terrorism and Human Rights: The Experience of Northern Ireland and of the Northern Ireland Human Rights Commission’, www.nihrc.org.

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Ruane, J., Todd, J., After the Good Friday Agreement: Analysing Political Change in Northern Ireland, Dublin, UCD Press, 1999.

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Notes

1 Restoration of Order in Ireland Act 1920.

2 Les cours d’assises sans jury, les Diplock courts, sont adoptées et restent toujours en vigueur. En 1973, le Northern Ireland Emergency Provisions Act de 1973 a maintenu nombre de mesures de 1922 tout en modifiant la procédure pénale pour les actes de terrorisme. Suite aux attentats de Birmingham un an plus tard, the Prevention of Terrorism Act 1974 a renforcé la loi de 1973. « These two Acts – the EPA and the PTA – were subsequently renewed and added to many times, culminating in the EPA 1996 and the PTA 1989. After the Belfast (Good Friday) Agreement of 1998 and a comprehensive review of the state of anti-terrorist legislation conducted by Lord Lloyd, a senior judge, considerable changes were made to this legislative framework. The provisions of the PTA 1989 and the EPA 1996 were amended and inserted into the Terrorism Act 2000, which came into force on 19 February 2001. By and large the EPA 1996 is now reflected in Part VII of that Act (i.e. sections 65 to 113), which applies only in Northern Ireland, while the provisions of the former PTA 1989 are scattered throughout the other parts of the Act, which apply everywhere in the UK. » Brice Dickson, Chief Commissioner, Northern Ireland Human Rights Commission, World Forum on Human Rights, Nantes, France, 16-19 May 2004. « Terrorism and Human Rights : The Experience of Northern Ireland and of the Northern Ireland Human Rights Commission ». www.nihrc.org.

3 Harvey Colin, 'Human Rights and the Good Friday Agreement', Fortnight, N° 416, July-August 2003.

4 Notamment en Belgique, Suisse ou Pays-Bas.

5 Lijphart A., 'The Framework Document on Northern Ireland and the Theory of Power Sharing', Government and Opposition, 31/3 (1996), p. 268.

6 « On the one hand, it is a political deal, an elaborate mechanism for the sharing of power, designed to allow two communities with conflicting interests, aspirations and allegiances to coexist with justice and without violence. On the other hand, it is a framework within which the underlying conditions of conflict can be addressed by some form of transformative social process », Ruane J., Todd J., After the Good Friday Agreement : Analysing Political Change in Northern Ireland, Dublin, UCD Press, 1999, p. 16.

7 Little A., Democracy and Northern Ireland, Beyond the Liberal Paradigm ? Londres, Palgrave Macmillan, 2004, p. 29.

8 Ibid. pp. 112-136.

9 « good fences make good neighbours », Dixon, op.cit., p. 6.

10 Dixon P., 'Con-sociationalism', Paper presented at the Annual Conference of the Political Studies Association of Ireland, Belfast, 20 October 2002, p. 4.

11 Idem.

12 Patten Report, The Report of the Independent Commission on Policing in Northern Ireland : A New Beginning, A New Policing Board, HMSO, September 1999, pp. 28-34.

13 C. Patten, « the most rigorous system of independent civilian oversight in the world neighbours », Belfast Telegraph, 28 novembre 2000.

14 Patten Report, § 17.6.

15 « ...everyone should put the politics of policing behind them and get on with building the new beginning for depoliticised policing », The Guardian, 29 novembre 2000.

16 Voir http://news.bbc.co.uk/1/hi/in_depth/uk/2000/ruc_reform/default.stm; voir aussi http://cain.ulst.ac.uk/issues/police/docs/ffp1.htm.

17 Police Act 2000.

18 Belfast Telegraph, 'Police « shut out » minorities', 14 février 2004 ; 'Religious preferences policy is corrupt and corrupting', 20 février 2004.

19 Belfast Telegraph, 'Time to end sectarianism', 18 février 2004.

20 BBC Northern Ireland, 'More Catholics satisfied with RUC', 14 avril 2000, http://news.bbc.co.uk/1/hi/northern_ireland/713560.stm.

21 'Hurdles on policing still exist, says Adam', 11 mars 2004, www.online.ie/sp/printdoc.

22 « … a wide ranging review of criminal justice (other than policing and those aspects of the system relating to the emergency legislation) to be carried out by the British Government through a mechanism with an independent element, in consultation with the political parties and others », Belfast Agreement, Policing and Justice, para.5.

23 Belfast Agreement, Annex B, Review of the Criminal Justice System, p. 24.

24 Review of the Criminal Justice System in Northern Ireland, March 2000.

25 Brice Dickson, Colloque International « Ireland Today : Change and Tradition », Université des Sciences Sociales, Toulouse 1, 1er et 2 février 2002, Actes aux Presses Universitaires d’UT1, p. 29.

26  « During the long years of the Troubles, a small group of people espoused the theory that one of the factors contributing to the prolongation of the conflict in Northern Ireland was an absence of human rights culture there », Brice Dickson, Colloque de Toulouse, op.cit., p. 29.

27 The Agreement, 1998, p. 16.

28 www.nihrc.org, 2nd Round Table with National Human Rights Institutions / 4th European Meeting of National Institutions, Opening Statement, 13 November 2002.

29 « reflects the principles of mutual respect for the identity and ethos of both communities and parity of esteem » , The Agreement, 1998, p. 17.

30 Publié en avril 2003.

31 Arlene Foster, « the human rights discourse still remains largely alien to most grassroots members of my community […] there is a world of difference between meeting up with unionists and telling them about human rights being good for all and actually trying to discover why human rights is like a foreign language to most of them » in 'Protestants need rights explained to them', Fortnight, February 2003, p. 13.

32 Colin Harvey, 'Human Rights and the Good Friday Agreement', Fortnight, July 2003.

33 Lors d’un colloque organisé à Belfast le 20 février 2004 par la Commission des Droits de l’Homme, les représentants de quatre principaux partis politiques - Alliance, UUP, DUP et Sinn Fein, le SDLP s’étant abstenu- se sont exprimés sur leur vision de la société nord-irlandaise placée sous la protection des Droits de l’Homme : chacun des partis a présenté sa vision d’une société en fonction de son credo communautaire et non pas une vision globale d’une société nord-irlandaise commune à tous.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Christian Mailhes, « Mixité communautaire : cadre juridique d’un nouveau départ pour l’Irlande du Nord », Les Cahiers du MIMMOC [En ligne], 4 | 2007, mis en ligne le 20 novembre 2007, consulté le 30 avril 2017. URL : http://mimmoc.revues.org/366 ; DOI : 10.4000/mimmoc.366

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Auteur

Christian Mailhes

Christian Mailhes est Maître de conférences à l’université de Toulouse 1 Sciences sociales. Spécialiste des thèmes de recherche : justice et injustice, procédure pénale, droits de l’homme, il travaille sur le système judiciaire anglais. Ses publications récentes sont: "A new departure for Northern Ireland: openings and difficulties." Nordic Irish Studies, Danemark, vol. 5, printemps 2006 ; et "Transitional justice in Northern Ireland." Journal en ligne de l’Association Espagnole d’Etudes Irlandaises (AEDEI) www.estudiosirlandeses.org, février 2005.

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