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Introduction

Minorités nationales et Espace Schengen

Emilie CHEVALIER

Résumé

L’Espace Schengen est généralement considéré comme un espace de liberté, concrétisé par la levée des contrôles aux frontières internes des États membres, et au sein duquel les individus peuvent circuler sans obstacle. Or, c’est aussi un espace de sécurité, et cette dimension est de plus en plus revendiquée par les États membres. Dans ce contexte, les minorités nationales apparaissent particulièrement affectées, et ceci aboutit à une situation paradoxale. Alors que les personnes relevant de ces minorités sont des ressortissants des États membres, et à ce titre, sont titulaires de la liberté fondamentale de circulation, leur appartenance à un groupe particulier conduit souvent à leur stigmatisation et à leur mise à l’écart du champ d’application de la liberté de circulation, notamment en raison de considérations économiques. Cette situation est d’autant plus critiquable que dans la conception classique du droit européen, la qualité de minorité implique l’obligation d’assurer une protection particulière à leur profit.

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Texte intégral

Introduction

  • 1 Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social eu (...)

1L’Espace Schengen, espace de liberté, de sécurité et de justice, est souvent considéré comme l’une des réalisations les plus importantes de la construction européenne1. Il repose sur un arsenal de règles, l’acquis Schengen, qui portent notamment sur la suppression du contrôle aux frontières intérieures, la définition de règles communes en matière de contrôle des frontières extérieures, de visas et de retour de migrants irréguliers. Il s’agit d’un espace au sein duquel les individus peuvent se déplacer librement, un espace sans frontière interne, c’est-à-dire sans frontière entre les États membres de cet Espace. C’est aussi un espace de sécurité, qui est matérialisé par le renforcement des contrôles aux frontières extérieures de l’Espace Schengen, qui s’appliquent principalement aux ressortissants d’États tiers à l’Union européenne. Les objectifs de l’Espace Schengen sont à la fois ambivalents et interdépendants. En effet, la garantie de la sécurité de l’Espace est une condition indispensable à la réalisation effective de la liberté. Or, la promotion de cette dernière par l’adoption progressive d’un cadre européen risque constamment de se heurter à la réalisation de l’objectif sécuritaire, car il fonde, dans certaines hypothèses, une compétence de contrôle, au profit des États, des populations de migrants qui passent ou s’installent sur leur territoire et qui peut, potentiellement, affecter la protection de certaines minorités se trouvant sur le territoire de l’Union.

  • 2 Selon le Glossaire terminologique raisonné du Conseil de l’Europe sur les questions roms (2012), so (...)
  • 3 Liégeois, Jean-Pierre, Le Conseil de l’Europe et les Roms – 40 ans d’action, Strasbourg, Éditions d (...)
  • 4 Le premier texte adopté par le Conseil de l’Europe fut la Recommandation 563 (1969) relative à la s (...)
  • 5 Pettiti, Louis-Edmond, « La protection des étrangers par la Convention européenne des droits de l’H (...)
  • 6 Article 20 du Traité relatif au Fonctionnement de l’Union Européenne (TFUE).

2D’une manière générale, sous l’influence des travaux des organisations européennes, les minorités tendent à bénéficier d’une protection de plus en plus approfondie sur le continent européen. Ils ont contribué à la promotion du respect des droits fondamentaux des personnes appartenant à des groupes minoritaires, tels que le droit à l’éducation, le droit au logement ou encore des droits culturels. Ils ont ainsi fondé un lien désormais indissociable entre minorités et protection renforcée. Plus particulièrement, la situation des Roms a incité ces organisations à renforcer et enrichir leurs actions. Minorité la plus importante sur le continent européen2, les Roms présentent une vulnérabilité toujours plus importante3. C’est pourquoi le Conseil de l’Europe a multiplié les recommandations et résolutions afin de renforcer les standards de protection4. La Cour européenne des droits de l’homme, au fil de sa jurisprudence, a également contribué à approfondir la garantie des droits fondamentaux issus de la Convention européenne des droits de l’homme à leur profit5. L’Union européenne s’est inscrite dans cette approche tout en conservant une certaine spécificité en raison de sa nature d’organisation d’intégration économique. Si la protection des droits fondamentaux n’en reste pas moins une de ses préoccupations essentielles et bénéficie aux minorités, l’enjeu de leur protection a connu un regain d’intérêt à la suite de la chute du rideau de fer, qui fut à l’origine de l’élargissement le plus important connu par l’organisation, en 2004 et 2007. En vertu de l’article 49 du Traité relatif à l’Union européenne, tout pays candidat doit respecter les droits des personnes appartenant à des minorités. Or, la préparation du processus d’adhésion a conduit les institutions de l’Union à adopter une démarche plus active en matière de protection des minorités, notamment en assurant une surveillance particulière de la part de la Commission à l’égard de certains pays candidats, spécialement la Hongrie, la Slovaquie, la Roumanie et la Bulgarie. En effet, le traitement de certaines minorités ethniques y apparaissait peu compatible avec les exigences imposées par l’Union européenne. Certes, l’adhésion de ces États n’a pas eu pour conséquence immédiate de régler les difficultés relatives aux discriminations subies par certaines minorités ethniques. Toutefois, elle a eu pour effet de mettre en lumière cette problématique et de conforter l’ambition de l’Union de faire preuve d’une vigilance renforcée afin d’assurer l’effectivité des droits découlant de l’Union européenne, au profit des minorités, et spécialement des Roms. En effet, ressortissants d’États désormais membres de l’Union européenne, ils sont des citoyens de l’Union, et à ce titre, bénéficient d’un certain nombre de droits politiques et de droits fondamentaux, spécialement de la liberté de circulation6. Or, l’effectivité de cette liberté semble largement remise en cause. L’Espace Schengen, espace sans frontière, pouvait apparaître comme un espace privilégié, favorable au déplacement des populations minoritaires. Or, sa mise en place a eu pour effet de faciliter et de rendre plus régulier les déplacements de membres de certains groupes minoritaires dans des États membres qui jusqu’alors étaient peu confrontés au problème des minorités et qui ont été alors obligés d’envisager cette question sous un jour nouveau. Dans ce contexte, les minorités Roms sont régulièrement stigmatisées, et le bénéfice du statut de citoyen de l’Union ne permet pas de leur garantir une protection renforcée. Le volet sécuritaire prime alors clairement sur le volet libéral, et a pour conséquence de remettre en cause leur liberté de circuler au sein de cet espace (I). Néanmoins, dans le cadre de la gestion de leur politique migratoire, les États membres ne peuvent pas se soustraire complètement aux règles générales définies par l’Union européenne, dont certaines pourraient constituer un fondement à un traitement plus favorable des minorités. En effet, en tant que ressortissants d’un État membre de l’Union européenne dans la majorité des hypothèses, les Roms sont des citoyens de l’Union européenne, et à ce titre, peuvent se prévaloir d’un statut protecteur (II).

I. L’Espace Schengen, un espace de stigmatisation des minorités nationales

3Alors que l’Espace Schengen est un produit de la construction européenne, il reste marqué par une prédominance étatique forte, qui se manifeste spécialement dans le cadre du traitement des minorités nationales Roms. La prise en compte de leur nationalité a pour conséquence de les placer dans une position particulière par rapport à leur accès à l’Espace de liberté (A), qui renforce leur vulnérabilité (B).

A. La particularité du régime applicable aux Roms fondé sur leur nationalité

  • 7 Selon les chiffres présentés par le Conseil de l’Europe, ce sont dans les pays d’Europe centrale et (...)
  • 8 C’est le cas du Royaume-Uni et de l’Irlande, v. Gautier, Marie, « Accords de Schengen », JurisClass (...)

4Si les populations Roms sont présentes dans l’ensemble des États européens, ils le sont principalement dans les pays d’Europe centrale et orientale7. De plus, les populations Roms qui ont migré dans les États membres d’Europe de l’ouest, sont principalement des ressortissants roumains ou bulgares. Or, les phases d’élargissements successifs ont conduit à moduler la portée territoriale de l’Espace Schengen. En effet, il n’est pas calqué sur le territoire de l’Union européenne. D’un côté, il inclut des États qui n’en font pas partie (la Suisse, la Norvège, le Liechtenstein, l’Islande), d’un autre côté, il ne comprend pas certains États membres de l’Union européenne. Cette exclusion peut découler d’une volonté propre des États8, elle peut aussi être le résultat d’une décision imposée aux États concernés. C’est le cas particulièrement pour certains États qui ont accédé à l’Union européenne lors des élargissements de 2004, 2007 et 2013. Ainsi, l’adhésion de la Roumanie et de la Bulgarie à l’Union n’a pas emporté le statut de membre de l’Espace Schengen.

  • 9 Idem.

5Pour voir évoluer leur statut, ces pays doivent remplir un certain nombre de conditions parmi lesquelles assurer l’application de l’ensemble des règles Schengen, telles que les règles concernant les contrôles aux frontières terrestres, maritimes et aériennes, la délivrance de visas, la coopération policière et la protection des données à caractère personnel, démontrer leur aptitude à prendre la responsabilité du contrôle aux frontières extérieures de la zone Schengen pour le compte des autres États Schengen et pour délivrer des visas uniformes de court séjour (visas Schengen), et à coopérer efficacement avec les autres États Schengen afin de maintenir un niveau élevé de sécurité, une fois que les contrôles aux frontières intérieures sont supprimés. L’appréciation de ces conditions revient à la Commission européenne, chargée de rédiger des rapports réguliers qui dressent le bilan des réformes entreprises par les pays souhaitant entrer dans l’espace Schengen9. Depuis 2010, elle considère ainsi dans ses rapports que la Roumanie et la Bulgarie remplissent les conditions d’accès. Toutefois, ce sont les États membres, à l’unanimité, qui détiennent le pouvoir décisionnel final. L’entrée de ces États dans l’Espace Schengen reste suspendue à l’évolution de la position notamment des Pays-Bas et de l’Allemagne, qui, depuis 2011, continuent de s’opposer à leur entrée.

  • 10 Aubin, Emmanuel, Droit des étrangers, Paris, Gualino Éditions, 2014.
  • 11 V. article L 121-1 du Code.

6Les citoyens ressortissants de pays membres de l’Union mais non membres de l’espace Schengen restent alors soumis aux règles nationales de chaque pays concernant l’entrée et le séjour des étrangers sur son territoire. Par exemple, les conditions d’accès au territoire français des Roms bulgares et roumains sont définies par le Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile10. Il prévoit notamment que ces citoyens, qui devront justifier de leur identité lors de leur entrée sur le territoire français, ne devront pas représenter une menace (au risque de se faire refuser l’entrée). De plus, ils ne peuvent séjourner en France plus de trois mois que s’ils justifient d’une activité professionnelle, de ressources suffisantes, d’une inscription dans un établissement d’enseignement ou de formation professionnelle ou d’un lien de parenté avec une personne établie légalement en France11. Ils ne bénéficient de la liberté de circulation au sein de l’Espace Schengen qu’une fois qu’ils ont été admis régulièrement au sein d’un État qui y est inclus. Les États membres de l’Union européenne sont donc toujours en droit de mettre en œuvre des contrôles aux frontières à l’égard des ressortissants roumains et bulgares. Leur entrée sur le territoire reste soumise à un contrôle à la frontière, et la régularité de leur séjour est tributaire de l’obtention d’un permis de séjour. Ainsi, du fait de leur nationalité, beaucoup de Roms voit leur accès à l’Espace Schengen conditionné, à l’instar des ressortissants d’États tiers à l’Union européenne. La non appartenance notamment de la Roumanie et de la Bulgarie à l’Espace Schengen contribue donc à renforcer la particularité des populations Roms qui en sont des ressortissants, accroissant leur vulnérabilité.

B. La vulnérabilité accrue des Roms au sein de l’Espace Schengen

  • 12 La mise en œuvre de ces mesures transitoires comprend trois phases : pendant la première, les pays (...)

7La particularité de la situation des Roms a été encore accentuée par des restrictions qui ont pu toucher les ressortissants roumains et bulgares, et donc la grande majorité de la population Rom migrante. En effet, au moment de leur adhésion, la Roumanie et la Bulgarie ont fait l’objet de mesures transitoires, impliquant que leurs ressortissants n’ont pas bénéficié, à la date de l’adhésion de leurs États, de l’ensemble des droits et libertés découlant du droit de l’Union européenne, et spécialement de la liberté de circulation des travailleurs. La justification de ces mesures est principalement d’ordre économique, il s’agit de préserver le marché du travail des États membres. C’est une restriction importante, puisqu’en vertu des traités fondateurs, tout ressortissant d’un pays membre de l’UE est réputé pouvoir travailler ou s’établir pour exercer son activité professionnelle dans un autre pays membre de l’Union, sans être discriminé en raison de sa nationalité. Au contraire, à partir de 2007, les ressortissants roumains et bulgares devaient obtenir un permis de travail s’ils souhaitaient travailler dans la plupart des pays de l’Union (Allemagne, Autriche, Belgique, Chypre, Espagne, France, Grèce, Italie, Luxembourg, Malte, Pays-Bas, Royaume-Uni et Slovénie)12. En France, les citoyens Roumains et Bulgares pouvaient travailler, mais seuls 291 métiers qui connaissent des difficultés de recrutement leur étaient ouverts, et ils devaient obtenir également, dans la majorité des cas, un permis de séjour d’une durée de cinq ans. De telles restrictions avaient pour conséquence de rendre particulièrement difficile l’accès des Roms à l’Espace Schengen. Il était évidemment très compliqué pour les populations Roms d’obtenir ces permis de séjour et de travail, dans la mesure où les Roms relèvent souvent de populations peu éduquées, et qu’ils ne disposent pas de ressources suffisantes, comme précisément ils n’ont pas accès au marché du travail. Ces restrictions ont été levées le 1er janvier 2014, ce qui devrait permettre de faciliter l’accès des Roms au marché du travail.

  • 13 Castles, Stephen, « Migrations et minorités en Europe – Perspectives pour les années 1990 : onze hy (...)

8Le cumul de ces différents facteurs place les minorités Roms dans une situation de vulnérabilité accrue. L’élément central pour envisager leur traitement juridique n’est pas leur appartenance à une minorité mais bien le critère de la nationalité, qui est le lien de rattachement à un État membre. Ainsi, les minorités ethniques qui se caractériseraient notamment par leur nature nomade, ne bénéficient pas de traitement dérogatoire, qui aurait pu être fondé sur cet élément essentiel de leur identité culturelle13, qui est de se déplacer, même si les migrations des Roms ne sauraient être expliquées exclusivement par leur tradition nomade, mais aussi souvent par des facteurs économiques, politiques et sociaux. Cependant, c’est là que se révèle le caractère particulièrement vulnérable de minorités ethniques telles que les Roms, les individus relevant de ces groupes semblent faire l’objet d’un traitement particulièrement discriminant quant à l’examen de leurs demandes d’accès au territoire Schengen. Ainsi, le fait d’être roumain ou bulgare et Rom fonde des difficultés accrues. De plus, la question du traitement des minorités reste un problème central pour les États membres composant l’Espace Schengen, traduit notamment par le véto constant opposé à l’ouverture de l’Espace Schengen à la Bulgarie et à la Roumanie. En principe, l’appartenance à l’Espace Schengen dépend de la capacité à contrôler ses frontières externes, et non des composantes ethniques de sa population. Or, il semble bien ici que ce qui est reproché régulièrement à ces États est leur laxisme dans la gestion de leurs minorités. Cette approche va clairement à l’encontre de l’esprit de l’Espace Schengen, et des règles générales développées par le droit de l’Union européenne.

9A priori, la qualité de Rom n’emporte pas l’application d’un traitement particulier dans le cadre de l’Espace Schengen. Ils sont soumis en principe aux règles générales, qui s’appliquent donc indifféremment aux ressortissants des autres États membres. Or, dans la pratique, la qualité de Rom apparaît au final comme une circonstance fondant l’application de règles dérogatoires, interprétées de manière particulièrement contraignante et stricte pour les groupes concernés. Néanmoins, les Roms demeurent des citoyens de l’Union européenne, et à ce titre, doivent bénéficier d’un statut protecteur.

II. Le statut de citoyen de l’Union, fondement d’une protection renforcée des minorités nationales au sein de l’Espace Schengen

  • 14 Gautron, Jean-Claude, « La citoyenneté européenne : essai de démythification », in Mélanges en l’ho (...)

10L’introduction du concept de citoyen de l’Union suite au Traité de Maastricht a traduit la volonté de conférer une dimension politique au projet européen. Or, s’il n’est pas certain que la notion de citoyenneté ait atteint cet objectif14, sa portée a été largement développée, sous l’influence décisive de la Cour de justice, de manière à promouvoir la reconnaissance et la portée de droits fondamentaux au profit des citoyens de l’Union. Ainsi, en tant que ressortissant d’un État membre, les Roms sont citoyens de l’Union, et les droits fondamentaux qui en découlent doivent donc être garantis à leur profit. Il s’agit spécialement de la liberté de circulation et du principe de non-discrimination, garanties essentielles bénéficier de l’Espace Schengen, espace de liberté (A). Or, la liberté de circulation et de séjour restant étroitement reliée à l’exercice de la souveraineté des États membres, la jouissance effective de l’Espace Schengen par les minorités Roms se heurte à des limites persistantes (B).

A. La garantie des droits fondamentaux des Roms, citoyens de l’Union européenne

  • 15 Article 20 TFUE.
  • 16 CJCE, 20 septembre 2001, Grzelcyk, C-184/99, Rec. p. I-6193, point 31.
  • 17 Labayle, Henri, « L’étranger dans l’Union européenne », in Le Droit à la mesure de l’Homme - Mélang (...)
  • 18 Labayle, Henri, « Vers une citoyenneté européenne ? Le point de vue du droit communautaire », Les P (...)
  • 19 Benlolo-Carabot, Myriam, « Les droits sociaux dans l’ordre juridique de l’Union européenne », Revue (...)
  • 20 Piché, Victor, « Les fondements des théories migratoires contemporaines », in Piché, Victor (dir.), (...)
  • 21 Castles, Stephen, « Migrations et minorités en Europe – Perspectives pour les années 1990 : onze hy (...)
  • 22 Bertossi, Christophe, Les frontières de la citoyenneté en Europe, Paris, L’Harmattan, 2001, p. 171  (...)
  • 23 Pascouau, Yves, La politique migratoire de l’Union européenne – De Schengen à Lisbonne, Paris, LGDJ (...)

11Le statut de citoyen de l’Union, qui est reconnu à tout national d’un État membre15, a vocation à être un « statut fondamental »16, qui tend à assimiler ses titulaires progressivement aux nationaux. Le citoyen de l’Union résidant dans un autre État membre que son État d’origine n’est pas un « étranger » au sens du droit de l’Union européenne17. À ce titre, un certain nombre de droits fondamentaux leur sont reconnus, spécialement la liberté de circulation, sans discrimination fondée sur la nationalité18 et sans que la finalité de son exercice ne soit pris en considération. En outre, la Cour de justice de l’Union européenne a développé une jurisprudence extrêmement favorable aux citoyens de l’Union, en s’appuyant sur le caractère fondamental de la liberté de circulation au sein de l’Union européenne19. La liberté de circulation d’un État membre à l’autre est alors considérée comme un véritable droit, contrairement à l’approche traditionnelle en matière migratoire20. De plus, son effectivité est renforcée par l’invocation combinée du principe de non-discrimination fondé sur la nationalité. Elle considère par exemple que les citoyens de l’Union doivent pouvoir bénéficier notamment de l’accès aux prestations sociales, telles que l’aide au logement ou les prestations familiales dans l’État membre d’accueil. Ainsi, les prescriptions européennes remettent en cause les prérogatives traditionnelles de l’État en matière de contrôle des migrations21. C’est pourquoi l’invocation de la citoyenneté de l’Union permet de dépasser les limites fondées sur l’Espace Schengen, dans la mesure où elle implique de dépasser le lien de nationalité22. La mobilisation de la citoyenneté de l’Union est donc une voie envisageable pour renforcer la protection des minorités dans le cadre de l’Espace Schengen. En effet, en tant que ressortissants des États membres, ils ne sont pas sujets de la politique migratoire européenne ou nationale le cas échéant23, et ne peuvent être l’objet des limites afférentes.

  • 24 Article 18 TFUE.
  • 25 V. également la mise en place de l’Observatoire européen des phénomènes racistes et xénophobes (EUM (...)
  • 26 Article 19 TFUE.
  • 27 Directive 2000/43/CE du Conseil du 29 juin 2000 relative à la mise en œuvre du principe de l’égalit (...)
  • 28 CJCE, 10 juillet 2008, Firma Feryn NV, C-54/07, Rec. p. I-5187.
  • 29 Pour des applications de la Directive dans les ordres juridiques internes par les juridictions nati (...)

12L’invocation du principe de non-discrimination raciale ou ethnique peut également être une voie pour renforcer la protection des minorités. Si, historiquement, le principe de non-discrimination fondé sur la nationalité est considéré comme une matrice de la construction européenne24, condition essentielle pour la réussite de l’intégration européenne, le principe de non-discrimination sur d’autres fondements a été renforcé à la suite du Traité d’Amsterdam. L’Union européenne est devenue un véritable acteur de la lutte contre le racisme et la xénophobie, plus largement de la lutte contre toute discrimination25, grâce à l’insertion d’une base juridique expresse pour fonder la compétence de l’Union26. Sur ce fondement, en juin 2000, l’Union européenne a adopté la Directive 2000/43/CE qui impose l’égalité de traitement entre individus, sans considération notamment des origines ethniques ou raciales27. Ce texte, qui a dû être transposé par l’ensemble des États membres, confère une protection aux personnes appartenant à des minorités ethniques et raciales dans des domaines tels que l’emploi, la protection sociale, les avantages sociaux, l’éducation, et l’accès et la fourniture de biens et services, y compris le logement. L’adoption de la Directive a indéniablement constitué une avancée décisive en termes de protection des droits fondamentaux, et ce d’autant plus que son application n’est pas limitée aux hypothèses transfrontières, mais doit être mise en œuvre au sein de chaque État membre à l’égard de l’ensemble des individus. Toutefois, alors que la mise en œuvre de la Directive a généré un nombre d’affaires important dans le cadre de la procédure préjudicielle sur les autres fondements de discrimination, il faut noter qu’il n’y a eu qu’un seul arrêt rendu par la Cour de justice en ce qui concerne les discriminations fondées sur les origines ethniques ou raciales. Dans l’arrêt Feryn28, la Cour a considéré que le fait pour un employeur de déclarer publiquement qu’il ne recrutera pas de salariés ayant une certaine origine ethnique ou raciale constitue une violation du principe de l’égalité de traitement au titre de la Directive sur l’égalité raciale. La Directive a donc constitué une étape primordiale dans la définition et la diffusion de standards élevés applicables aux minorités ethniques, même si sa mise en œuvre demeure parfois délicate, et si la mise en retrait de la Cour de justice ne contribue pas forcément à son application homogène et approfondie29.

13La reconnaissance du statut de citoyen de l’Union au profit des Roms permet de les faire bénéficier d’un statut particulièrement protecteur. Toutefois, si des droits fondamentaux leur sont reconnus, ils ne sont pas illimités, à la fois d’un point de vue juridique et politique.

B. Des limites persistantes à la protection des Roms au sein de l’Espace Schengen

  • 30 Article 27 de la Directive 2004/38/CE du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 relative (...)
  • 31 Article 7 de la Directive 2004/38/CE, op. cit.
  • 32 CJCE, 4 décembre 1974, Van Duyn, 41/74, Rec. p. 1337.
  • 33 Article 31 de la Directive 2004/38/CE.
  • 34 CJCE, 27 octobre 1977, Bouchereau, 30/77, Rec. p. 1997.

14La liberté de circulation reconnue à tout citoyen de l’Union n’est pas illimitée et absolue. Sur le fondement du droit de l’Union, des mesures d’expulsions peuvent être adoptées par les États membres à l’égard des Roms. Toutefois, ces mesures devraient avoir un caractère exceptionnel car toute exception à une liberté fondamentale doit être d’interprétation stricte. Ainsi, un citoyen de l’Union peut être expulsé d’un État membre vers son État d’origine principalement dans deux hypothèses, s’il constitue une menace d’ordre public30, ou s’il ne remplit pas ou plus les conditions nécessaires pour exercer son droit de séjour31. Or, le juge de l’Union rappelle constamment que l’expulsion d’un citoyen de l’Union, si elle est toujours possible, doit demeurer une exception, les demandes de séjour devant faire l’objet d’une présomption favorable, et le cas échéant, ces expulsions doivent être mises en œuvre selon des conditions très strictes. Notamment, les expulsions collectives sont interdites32, et le citoyen faisant l’objet d’une mesure d’expulsion doit disposer d’un recours juridictionnel effectif pour la contester33. Ainsi, le juge est particulièrement exigeant s’agissant des mesures d’expulsion fondées sur l’existence d’une menace à l’ordre public, notamment l’existence d’une menace n’est caractérisée que si l’État doit faire face à une situation « de menace réelle suffisamment grave affectant un intérêt fondamental de la société »34.

  • 35 Iliopoulou, Anastasia, « « Le temps des gitans » : à propos de la libre circulation des Roms dans l (...)
  • 36 CJUE, 11 novembre 2014, Dano, C-333/13.

15C’est pourquoi certains États membres, la France notamment, ont plutôt tenté de justifier les expulsions de Roms sur le fondement du défaut de satisfaction des conditions requises pour exercer effectivement la liberté de circulation. Si pour les séjours de moins de trois mois les citoyens européens peuvent librement circuler et séjourner dans les vingt-huit pays de l’Union, en revanche, au-delà de trois mois de séjour, les citoyens doivent prouver qu’ils disposent de ressources suffisantes afin qu’ils ne deviennent pas une charge pour la collectivité d’accueil. Certes, les institutions européennes, spécialement la Commission européenne, ont rappelé à la France à plusieurs reprises, qu’il devait être tenu compte de l’existence de ce statut particulier et protecteur. De plus, la Commission a rappelé que l’intégration n’est pas une condition pour exercer son droit à séjourner dans un autre État membre35. Il n’en demeure pas moins que la condition de ressources suffisantes constitue une limite importante à l’exercice effectif de la liberté de circulation des Roms au-delà de trois mois, et ce en raison de la conjugaison des différentes discriminations dont ils font l’objet, notamment dans l’accès à l’emploi ou à l’éducation, qui ont été notamment nourries par les mesures transitoires. L’importance de cette condition a été soulignée par le juge de l’Union. Récemment, dans l’arrêt Dano36, la Cour de justice a confirmé que le défaut de ressources suffisantes, révélé notamment par le fait que la requérante avait sollicité des aides sociales, fondait une exclusion légitime du droit au séjour d’une citoyenne européenne. Il est donc à craindre qu’une telle jurisprudence soit largement instrumentalisée et invoquée par les États membres afin de justifier l’expulsion de ressortissants d’États membres issus de minorités ethniques.

Conclusion

  • 37 Castles, Stephen, op. cit., spéc. p. 449 : « Les cultures minoritaires, même lorsqu’elles revêtent (...)
  • 38 Voir la comparaison historique avec la citoyenneté britannique : Dollat, Patrick, Libre circulation (...)
  • 39 Tourard, Hélène, « Le citoyen européen membre d’une minorité », in Icard, Philippe (dir.), Les mino (...)
  • 40 On peut ici faire référence aux écrits de Stephan Zweig, dans lesquels il exprime des souvenirs d’u (...)

16Le cadre juridique applicable aux Roms au sein de l’Union européenne est complexe parce qu’il est à la fois le produit d’interactions entre les niveaux européen et national, et d’interactions entre les régimes juridiques développés par le droit de l’Union européenne. Les règles inhérentes à l’Espace Schengen ne sont pas protectrices pour les minorités, mais au contraire elles aboutissent à des discriminations importantes en fait. De plus, l’arsenal des règles établies par l’Union européenne et visant à protéger les individus contre les discriminations fondées sur la race ou les origines ethniques n’est pas forcément satisfaisant, ni suffisant. Surtout, l’inadéquation relative des instruments développés par l’Union européenne s’explique notamment par le fait qu’il ne s’agit peut-être pas tant de discrimination ethnique que d’une discrimination sociale, discrimination fondée sur la pauvreté, plutôt que l’appartenance ethnique. Ainsi, si la mise en place de l’Espace Schengen est apparue comme une réelle avancée pour concrétiser l’exercice des libertés consacrées dans le cadre du projet européen, l’analyse de la situation des Roms montre dans quelle mesure il peut être également source d’exclusion. Paradoxalement, la liberté de circulation, succès de l’Espace Schengen, a conduit en même temps à révéler certaines attitudes hostiles de la part de certains États membres à l’égard des groupes minoritaires. En effet, si la construction européenne avait notamment pour leitmotiv le rapprochement des peuples, l’approfondissement de l’Union européenne apparaît également comme une source de tensions pour les minorités qui circulent, et qui a engendré des comportements protectionnistes de la part des États membres. Les individus appartenant à une minorité ethnique semblent incarner encore plus la figure de l’étranger, de l’autre. L’exercice de leur liberté de circulation tend à accroître leur vulnérabilité, source de remise en cause de droits qui ont pour objet de protéger l’identité minoritaire, tels que des droits culturels37. Pourtant, la qualité de minorités ne doit pas avoir pour conséquence de les mettre à l’écart de la protection des droits fondamentaux garantis par les traités, ni de fonder à leur égard une citoyenneté intermédiaire38, qui au final les rapproche plus du statut de l’étranger que de celui de citoyen de l’Union. L’Espace Schengen, espace de liberté, de sécurité et de justice, doit aussi être un Espace de solidarité, propre à promouvoir la diversité culturelle39, et à garantir l’exercice apaisée de la liberté circulation40.

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Notes

1 Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions du 16 septembre 2011, « Gouvernance de Schengen - Renforcer l’espace sans contrôle aux frontières intérieures » (COM(2011) 561 final) : « La libre circulation est un principe constitutif de l’Union européenne, et la possibilité de circuler à l’intérieur de l’Union (ci-après «l’UE») sans avoir à se soumettre à des contrôles aux frontières intérieures est l’une de ses réalisations les plus abouties. » ; Kaddous, Christine, Dony, Marianne (dir.), D’Amsterdam à Lisbonne : dix ans d’espace de liberté, de sécurité et de justice, Bâle/Bruxelles/Paris, Helbing Lichtenhahn/Bruylant/LGDJ, 2010.

2 Selon le Glossaire terminologique raisonné du Conseil de l’Europe sur les questions roms (2012), sous le terme « Rom » sont inclus différents groupes : les Sintés (Manouches), les Kalés (Gitans), les groupes de population apparentés en Europe, dont les Voyageurs (Travellers) et les branches orientales (Doms, Loms), ainsi que les personnes qui s’auto-identifient comme « Tsiganes » et celles que l’on désigne comme « Gens du voyage ».

3 Liégeois, Jean-Pierre, Le Conseil de l’Europe et les Roms – 40 ans d’action, Strasbourg, Éditions du Conseil de l’Europe, 2010, p. 8 : « Les Roms sont au croisement des priorités et des sensibilités du XXIe siècle : citoyens européens depuis des siècles, ils représentent, avec 10 à 12 millions de personnes, la plus importante des minorités. Ils vivent à travers des dynamismes culturels forts s’inscrivant dans dix mille ans d’histoire, mais ils sont aussi les plus incriminés, victimes de processus d’exclusion, le plus souvent dans des situations de pauvreté. ». V. également Nivard, Carole, « Roms, France et Conseil de l’Europe », Revue des Droits et Libertés Fondamentaux, 2013, chron. 25, disponible sur http://www.revuedlf.com/cedh/4582/

4 Le premier texte adopté par le Conseil de l’Europe fut la Recommandation 563 (1969) relative à la situation des Tziganes et autres nomades en Europe du 30 septembre 1969 par l’Assemblée consultative.

5 Pettiti, Louis-Edmond, « La protection des étrangers par la Convention européenne des droits de l’Homme », in Fulchiron, Hugues (dir.), Les étrangers et la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, Paris, LGDJ, 1999, p. 27.

6 Article 20 du Traité relatif au Fonctionnement de l’Union Européenne (TFUE).

7 Selon les chiffres présentés par le Conseil de l’Europe, ce sont dans les pays d’Europe centrale et orientale que les populations roms sont le plus représentées : les Roms - pour la plupart citoyens de l’UE - sont présents dans la quasi-totalité des États de l’Union, et particulièrement en Roumanie (1 850 000, soit 8,6% de la population), en Bulgarie, (750 000, soit 10,33 % de la population), en Hongrie (750 000, soit 7,49% de la population), en Espagne (750 000, mais seulement 1,63% de la population), ainsi qu’en Slovaquie (490 000, soit 9,02% de la population). En France, leur nombre est estimé à 400 000 (0,62% de la population), v. Glossaire terminologique raisonné du Conseil de l’Europe sur les questions roms, op. cit.

8 C’est le cas du Royaume-Uni et de l’Irlande, v. Gautier, Marie, « Accords de Schengen », JurisClasseur Europe Traité, avril 2012, Fasc. n° 2630.

9 Idem.

10 Aubin, Emmanuel, Droit des étrangers, Paris, Gualino Éditions, 2014.

11 V. article L 121-1 du Code.

12 La mise en œuvre de ces mesures transitoires comprend trois phases : pendant la première, les pays qui le souhaitent peuvent décider de ne pas appliquer aux nouveaux entrants la réglementation européenne sur la circulation des travailleurs et donc d’appliquer la législation nationale, ce qui revient la plupart du temps à exiger un permis de travail. Pendant la seconde phase, les pays doivent notifier, et donc justifier, auprès de la Commission européenne leur souhait de ne pas appliquer la législation européenne pendant trois années supplémentaires. Lors de la troisième et dernière phase, seule une perturbation grave ou une menace de perturbation grave de leur marché du travail peuvent justifier l’application des législations nationales.

13 Castles, Stephen, « Migrations et minorités en Europe – Perspectives pour les années 1990 : onze hypothèses », in Piché, Victor (dir.), Les théories de la migration, Paris, Ined, 2013, p. 439, spéc. p. 446 : « (...) le contrôle de l’immigration et le rapatriement des immigrés mettent en péril l’existence des minorités ethniques en pénalisant le dernier segment de la chaîne migratoire. »

14 Gautron, Jean-Claude, « La citoyenneté européenne : essai de démythification », in Mélanges en l’honneur du Professeur Jean Hauser, Paris, Dalloz, 2012, p. 149 ; Magnette, Paul, (éd.), De l’étranger au citoyen, Construire la citoyenneté européenne, Paris/Bruxelles, De Boeck Université, 1997, p. 145.

15 Article 20 TFUE.

16 CJCE, 20 septembre 2001, Grzelcyk, C-184/99, Rec. p. I-6193, point 31.

17 Labayle, Henri, « L’étranger dans l’Union européenne », in Le Droit à la mesure de l’Homme - Mélanges en l’honneur de Philippe Léger, Paris, Pedone, 2006, p. 423.

18 Labayle, Henri, « Vers une citoyenneté européenne ? Le point de vue du droit communautaire », Les Petites Affiches, n° 76, 24 juin 1992, p. 27, spéc. p. 32 : ces développements nous amènent « à nous féliciter d’avoir quitté la Grèce antique, celle où la société politique distinguait le citoyen, disposant de l’intégralité des droits, le métèque que l’intégration économique amenait à tolérer, et le barbare, exclu de tout. »

19 Benlolo-Carabot, Myriam, « Les droits sociaux dans l’ordre juridique de l’Union européenne », Revue des droits de l’homme, 1/2012, p. 84.

20 Piché, Victor, « Les fondements des théories migratoires contemporaines », in Piché, Victor (dir.), Les théories de la migration, Paris, Ined, 2013, p. 19, spéc. p. 44 : « (...) postulat considéré comme immuable : l’immigration est un privilège et non un droit. Il s’agit du paradigme qui fonde les politique migratoires sur les besoins économiques des pays, et donc essentiellement orientées vers le marché du travail. Il est, en outre, fondé sur le principe de la souveraineté nationale en matière de politiques migratoires. »

21 Castles, Stephen, « Migrations et minorités en Europe – Perspectives pour les années 1990 : onze hypothèses », in Piché, Victor (dir.), Les théories de la migration, Paris, Ined, 2013, p. 439, spéc. p. 459-460 : « Le pouvoir d’admettre ou d’exclure des étrangers fait partie intégrante de la souveraineté et est essentiel à toute communauté politique. Chaque Etat a le droit légal et moral d’exercer ce pouvoir en fonction de son propre intérêt national, même si cela implique de refuser l’entrée à des étrangers pacifiques et nécessiteux. Les Etats peuvent choisir de faire preuve de générosité en admettant des immigrants, mais ils ne sont tenus à aucune obligation en ce sens. »

22 Bertossi, Christophe, Les frontières de la citoyenneté en Europe, Paris, L’Harmattan, 2001, p. 171 : « Au-delà des limites de la définition de la citoyenneté européenne comme une « nouvelle citoyenneté » définitivement dégagée de la logique de l’État-nation, c’est plus globalement dans l’idée même du faire-frontière des collectivités politiques que l’on trouve une rupture avec le modèle stato-national moderne. La définition de l’étranger a déjà cédé avec l’Acte unique et les Accords de Schengen. Cette redéfinition de l’ « autre » est aujourd’hui renforcée par le Traité de Maastricht par la collusion entre l’abolition des frontières intérieures et l’accès à un nouveau cadre distributeur de droits politiques. En adoptant la résidence au crible de mécanismes fondés sur la réciprocité, la définition des appartenances politiques n’entretient plus la même relation avec les appartenances culturelles. C’est dans ce registre que la citoyenneté européenne sort de l’ethos national de la citoyenneté libérale. »

23 Pascouau, Yves, La politique migratoire de l’Union européenne – De Schengen à Lisbonne, Paris, LGDJ, 2010.

24 Article 18 TFUE.

25 V. également la mise en place de l’Observatoire européen des phénomènes racistes et xénophobes (EUMC), entré en vigueur en 1997, et qui a été remplacé par l’Agence des droits fondamentaux, en 2007, a été chargé d’étudier la protection des droits fondamentaux des personnes appartenant à des minorités.

26 Article 19 TFUE.

27 Directive 2000/43/CE du Conseil du 29 juin 2000 relative à la mise en œuvre du principe de l’égalité de traitement entre les personnes sans distinction de race ou d’origine ethnique (JO n° L 180 du 19.7.00, p. 22-26).

28 CJCE, 10 juillet 2008, Firma Feryn NV, C-54/07, Rec. p. I-5187.

29 Pour des applications de la Directive dans les ordres juridiques internes par les juridictions nationales, v. Revue du droit européen relatif à la non-discrimination, n° 12-2011, disponible sur http://ec.europa.eu/justice/discrimination/files/antidiscrimination_law_review_12_fr.pdf

30 Article 27 de la Directive 2004/38/CE du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 relative au droit des citoyens de l’Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres (JO L 158 du 30.4.2004, p. 77-123).

31 Article 7 de la Directive 2004/38/CE, op. cit.

32 CJCE, 4 décembre 1974, Van Duyn, 41/74, Rec. p. 1337.

33 Article 31 de la Directive 2004/38/CE.

34 CJCE, 27 octobre 1977, Bouchereau, 30/77, Rec. p. 1997.

35 Iliopoulou, Anastasia, « « Le temps des gitans » : à propos de la libre circulation des Roms dans l’Union », Europe, n° 1 Janvier 2011.

36 CJUE, 11 novembre 2014, Dano, C-333/13.

37 Castles, Stephen, op. cit., spéc. p. 449 : « Les cultures minoritaires, même lorsqu’elles revêtent des formes traditionnelles, remplissent une fonction vitale d’auto-protection (tant physique que psychologique) contre un environnement hostile. », v. également Boev, Ivan, Introduction au droit européen des minorités, Paris, L’Harmattan, 2008, p. 221.

38 Voir la comparaison historique avec la citoyenneté britannique : Dollat, Patrick, Libre circulation des personnes et citoyenneté européenne : enjeux et perspectives, Bruxelles, Bruylant, 1998, p. 416.

39 Tourard, Hélène, « Le citoyen européen membre d’une minorité », in Icard, Philippe (dir.), Les minorités au sein de l’Union européenne, Paris, Éditions ESKA, 2014, p. 95, spéc. p. 116 : « Dans ce contexte, les Roms interrogent l’Europe sur le sens donné à cette Europe et à ses composantes, individus et communautés, Etats, nations et nationalités, libre circulation et migration. La protection des droits des minorités est nécessaire à la fois pour sauvegarder la diversité du patrimoine culturel européen et pour garantir aux individus appartenant à une minorité l’épanouissement de leur personnalité. »

40 On peut ici faire référence aux écrits de Stephan Zweig, dans lesquels il exprime des souvenirs d’un exercice idyllique de la liberté de circulation avant la première guerre mondiale, qui devrait correspondre à la réalité de l’Espace Schengen pour tous, v. Zweig, Stephan, Le Monde d’hier – Souvenirs d’un Européen, Belfond, Le Livre de Poche, 1993, p. 476-477 : « Avant 1914, la terre avait appartenu à tous les hommes. Chacun allait où il voulait et y demeurait aussi longtemps qu’il lui plaisait. Il n’y avait point de permissions, d’autorisations, et (...) avant 1914 je voyageais en Inde et en Amérique sans posséder de passeport, sans même en avoir jamais eu. (...) Il n’y avait pas de permis, pas de visas, pas de mesures tracassières ; ces mêmes frontières qui, avec leurs douaniers, leur police, leurs postes de gendarmerie, sont transformées en un système d’obstacles, ne représentaient rien que des lignes symboliques qu’on traversait avec autant d’insouciance que le méridien de Greenwich. »

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Pour citer cet article

Référence électronique

Emilie CHEVALIER, « Minorités nationales et Espace Schengen », Mémoire(s), identité(s), marginalité(s) dans le monde occidental contemporain [En ligne], 13 | 2015, mis en ligne le 30 juin 2015, consulté le 26 mai 2017. URL : http://mimmoc.revues.org/2105 ; DOI : 10.4000/mimmoc.2105

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