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Repenser la diplomatie publique américaine après le 11 septembre : acteurs, enjeux et stratégies de diffusion au service du leadership

Maud QUESSARD-SALVAING

Résumé

Aux lendemains du 11 septembre 2001, les États-Unis tentent d’améliorer leurs stratégies de soft power pour faire face aux défis du XXIe siècle et plus particulièrement à ceux que pose le terrorisme international. Le département d’État de l’Administration Bush peine à trouver un nouveau modèle de diplomatie publique pour restaurer l’image des États-Unis auprès des acteurs de la société civile mondiale ; au cours du second mandat, ses responsables s’emploient plus particulièrement à privilégier les partenariats avec les organisations non gouvernementales et les entreprises privées, devenus des relais indispensables du fonctionnement de l’État-réseau (network state).

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Notes de la rédaction

Avec l’aimable participation de Joel MAYBURY.

Texte intégral

« To win the war on terror, we must also win the war of ideas – the battle for the minds of those who are being recruited by terrorist networks across the globe. »

Secretary of Defense Donald H. Rumsfeld,
26 October 2003

  • 1 La Chute du Mur de Berlin, le 9 novembre 1989, symbolisant l’effondrement du communisme, mettait fi (...)
  • 2 « From Uncle Ben’s to Uncle Sam », The Economist, 23 février 2002, p. 70.
  • 3 Voir Anholt, Simon. Competitive Identity : The New Brand Management for Nations, Cities, and Region (...)

1Le 11 septembre 2001 a sans doute été le déclencheur d’un changement profond de la perception, jusqu’alors limitée, que les officiels américains ont eu de la diplomatie publique (public diplomacy, PD) dans la période d’après guerre froide, post-chute du Mur de Berlin (post-11/91). En réponse aux attaques terroristes, l’Administration Bush a relancé la guerre des mots et des images, se donnant les moyens d’une nouvelle guerre des propagandes. Dans ce contexte Charlotte Beers, ex-chargée de produit pour la société Uncle Ben’s, est devenue responsable de la nouvelle campagne promotionnelle en faveur de l’Amérique2. L’exercice de la diplomatie publique par Charlotte Beers devait en effet marquer un tournant dans les conceptions de la promotion de la nation américaine à l’étranger. Inspirée par son expérience du marketing, et proche des orientations de la Maison Blanche en matière de relations publiques, la première sous-secrétaire d’État post-9/11, développe une dimension nouvelle de la diplomatie publique, celle du nation branding3. Par ailleurs, largement soutenues par l’Administration Bush, les équipes de la diplomatie publique retrouvent officiellement leur mission d’information et d’éducation ; en outre, le terme de propagande, particulièrement soumis à caution dans les milieux de Washington, n’est pas évoqué.

  • 4 « One Year on. Power, Purpose and Strategy in American Foreign Policy », The National Interest, Fal (...)
  • 5 Irye, Akira. Cultural Internationalism and World Order, Baltimore, Md., Johns Hopkins University Pr (...)

2À l’évidence, l’impact des événements du 11 septembre et l’entrée en guerre des États-Unis en Irak ont immanquablement conduit les responsables politiques américains à s’interroger sur la pertinence des stratégies de leur politique étrangère comme sur leur modèle de promotion culturelle à l’étranger4. Dès lors, sur le plan académique et conceptuel, de nouvelles voies pour la diplomatie publique ont pu être envisagées ; notamment à travers le concept d’internationalisme culturel (cultural internationalism), l’histoire des relations internationales pouvait se définir désormais autrement que par le biais des seules stratégies militaires et par le jeu des alliances diplomatiques5.

  • 6 En croisant nos sources avec l’aimable témoignage de Monsieur Joel Maybury, alors Consul des États- (...)
  • 7 Pour une approche notionnelle, au-delà de Joseph Nye, voir en particulier Wilson III, Ernest J. « H (...)

3En apportant un éclairage inédit sur le rôle et l’évolution des conceptions de la « Nouvelle diplomatie publique » américaine, post-11 septembre, et « post-post-guerre froide », cette contribution se proposera tout d’abord de mettre en perspective les changements de stratégies fondamentaux adoptés par les acteurs institutionnels de la diplomatie publique, à Washington, et sur le terrain, à travers le témoignage d’un de ses acteurs et représentant officiel6 ; une analyse des stratégies de privatisation « intelligentes » de la diplomatie publique au service du leadership, permettra dans un second temps d’évaluer le rôle, plus méconnu, des acteurs privés, collaborateurs ou sous-traitants indispensables du smart power7 américain post-9/11.

Le renouveau institutionnel difficile de la diplomatie publique américaine post-9/11

4Aux lendemains des attaques contre le World Trade Center, la nation américaine victime pour la première fois de son histoire d’un acte de guerre sur son propre territoire, doit faire face à un ennemi d’un genre nouveau, celui du fanatisme religieux utilisant le terrorisme pour défendre sa cause. Or, il va falloir très vite, pour les autorités américaines, faire face à une autre réalité tout aussi menaçante : la crise de défiance vis-à-vis du leadership américain. Dès lors, la diplomatie publique va à nouveau apparaître comme un outil indispensable à la reconstruction et à la diffusion d’une image positive de l’Amérique à l’étranger.

  • 8 Au moment des attentats du 11 septembre, la diplomatie publique américaine se trouve dans une pério (...)
  • 9 Cités dans le rapport de la commission sur le 11 septembre, 9/11 Commission Report, Washington, USG (...)

5Pourtant, après plusieurs années de réductions budgétaires et l’absorption de l’USIA par le département d’État (United States Information Agency, Agence d’Information des États-Unis) en 19998, la machine de la diplomatie publique américaine, de l’aveu même des membres du conseil de sécurité nationale9, se trouve si affaiblie au Moyen-Orient, au moment des attentats, qu’elle aurait cédé le terrain de l’espace publique à Al Quaeda.

À Washington la diplomatie publique pilotée par le département d’État trouve difficilement des représentants de poids pour mener la contre-offensive

  • 10 Edward Murrow, nommé par les conseillers du président Kennedy, fut un des directeurs de l’USIA les (...)

6Malgré l’urgence de la riposte, les responsables du département d’État de l’Administration Bush ont du mal à trouver des responsables de la PD (public diplomacy) capables de remettre en œuvre « la machine de l’information » telle qu’elle a pu fonctionner aux grandes heures de la guerre froide sous l’égide notamment de l’ancien présentateur vedette de CBS, Edward Murrow10.

  • 11 Voir Cull, Nicholas. « The Perfect War : US Public Diplomacy and Desert Storm, 1990/1991 », Transna (...)

7Pour reprendre le flambeau, Colin Powell nomme en tant que nouvelle secrétaire d’État à la diplomatie publique, Charlotte Beers qui est proche de G.W. Bush et n’a aucune expérience diplomatique. Issue de Madison Avenue et du marketing, ex-chef de produit pour la société Uncle Ben’s, Charlotte Beers a du mal à asseoir sa légitimité au sein du département d’État dont la culture est peu favorable à l’idée d’une diplomatie publique reposant essentiellement sur l’idée de branding (soit de vendre l’Amérique comme un produit). Alors que les conseillers ultra-conservateurs du Président mènent l’offensive contre l’ennemi terroriste, en brandissant le hard power et des slogans de campagne propices à l’anti-américanisme, Charlotte Beers n’a pour seul fait d’arme qu’une campagne de mobilisation des Américains-Musulmans (au slogan évocateur de Shared Values) pour promouvoir l’esprit de tolérance des États-Unis et l’existence de valeurs communes. Cette campagne promotionnelle prend plus d’un an avant d’être mise en œuvre et diffusée dans le monde arabo-musulman via medias papiers et audio-visuels. Pour les populations visées, le message est à l’évidence peu pertinent, car c’est la présence américaine sur les territoires qui inquiète bien plus que le sort des musulmans américains. Vivement critiquée, Charlotte Beers abandonne ses fonctions à l’automne 2003, mettant en avant des raisons de santé, à la veille de la seconde guerre d’Irak11.

8Son successeur, Margaret Tutweiler, bénéficie de son expérience comme ancien Ambassadeur des États-Unis au Maroc pour être force de propositions. Elle met notamment en place le programme d’enseignement de l’Anglais ACCESS à destination des enfants défavorisés du monde arabo-musulman. Ses initiatives sont entravées par les contraintes budgétaires peu favorables à la diplomatie publique, à une période où la première Administration Bush, en fin de mandat, concentre ses efforts sur les prochaines élections. Margaret Tutweiler démissionne de ce fait rapidement, en juin 2004, pour prendre un poste au New York Stock Exchange.

  • 12 Pour un résumé exhaustif de cette période de réorganisation institutionnelle de la PD voir Regan, T (...)

9C’est donc seulement la troisième secrétaire d’État à la diplomatie publique, Karen Hughes, qui va être à même de relancer la machine de l’information et de la persuasion américaine au niveau institutionnel, à partir de l’été 2005. Cette proche du président Bush a, comme son illustre prédécesseur Charles Wick (directeur de l’USIA de 1982 à 1989), « l’oreille du pouvoir » et peut espérer avoir les moyens de mettre en œuvre sa politique des quatre E (Engagement, Exchanges, Education, Empowerment). Il s’agit en particulier de donner la priorité à « l’écoute » des opinions publiques étrangères, à leur perception de la politique étrangère américaine. L’influence de la nouvelle secrétaire d’État est très vite sensible sur les budgets accordés à la diplomatie publique par le Congrès et même, pour certains observateurs, sur la prise de conscience par la Maison Blanche de l’importance de la diplomatie publique12.

  • 13 À propos de Sawa et Al Hurra voir Rugh, William A. (éd). Engaging the Arab and Islamic Worlds throu (...)

10Par ailleurs, dans l’ère post-11 septembre, à l’heure d’Internet et de la puissante chaîne satellitaire, Al Jazeera, les instruments de la contre-offensive médiatique américaine doivent être adaptés à la rapidité de la diffusion de l’information comme de la rumeur. Dès lors, la réactivation des médias de la diplomatie publique américaine ne peut se faire seulement au niveau du département d’État, elle dépend également du BBG (Broadcasting Board of Governors) dirigé par Norm Pattiz. C’est à l’initiative de ce dernier qu’est lancée radio Sawa (« ensemble »), à destination de la jeunesse des pays ciblés. Radio Sawa propose un florilège de programmes musicaux occidentaux, des débats et des émissions d’information ; elle est très vite secondée par la chaîne en langue arabe Al Hurra (« celui qui est libre »). Ces deux nouveaux médias de la diplomatie publique américaine sont financés pour grande partie sur les budgets alloués à la célèbre et plus ancienne Voix de l’Amérique (Voice of America, VOA), dont la version en langue arabe disparaît, annonçant pour les anciens combattants de la guerre des ondes du monde bi-polaire la fin de la VOA13.

Les acteurs traditionnels de la diplomatie publique post 9/11 ; le redéploiement des agents de terrains vers le Moyen-Orient : le retour de la « people-to-people diplomacy »14 ?

  • 14 La « people to people diplomacy » est une forme de diplomatie directe, qui s’adresse directement au (...)

11Avant les attentats, il existait déjà une cellule du département d’État dédiée aux activités diplomatiques au Moyen Orient. Après le 11 septembre les agents de terrains, diplomates et PAOs (Public Affairs Officers) ont été redéployés en direction du Moyen-Orient. Alors Consul des États-Unis à Bordeaux, Joel Maybury, a été un observateur puis un acteur privilégié de ce redéploiement des forces de la diplomatie publique vers les pays du golfe Persique ; il nous a fait part de son expérience.

  • 15 Lors d’une allocution dans le cadre du colloque commémoratif organisé à l’Université de Poitiers, « (...)

12Comme Joel Maybury tient à le souligner15, au moment des attentats de septembre 2011, il n’existait plus d’Ambassade américaine à Bagdad ou à Kaboul ; elles avaient été fermées une dizaine d’années auparavant à la suite, respectivement, de l’invasion du Koweït, et de l’absence de garanties de sécurité suffisantes pour les diplomates étrangers. Seuls quelques rares diplomates américains étaient en fonction dans des zones jugées « à hauts risques » : au Liban, au Yémen, en Algérie ou en Arabie Saoudite. Autrement dit, la diplomatie américaine était moins pugnace sur le terrain du Moyen-Orient depuis bien longtemps. Les attentats du 11 septembre devaient fondamentalement transformer cet état de fait et bouleverser la conduite des relations internationales.

13Pour les professionnels de la diplomatie américaine la première manifestation d’un changement profond de perspective s’est concrétisée par le nombre croissant de personnes intéressées par la carrière de diplomate dans les pays du Monde arabe, et ce, d’après Joel Maybury, par simple curiosité ou bien par volonté d’améliorer ou de contribuer à l’effort d’entente mutuelle (mutual understanding, devise héritée de l’ère Carter). Au sein du département d’État les missions diplomatiques assignées au proche Orient ou à l’Asie du sud étaient désormais considérées avec le plus grand intérêt. Outre la formation académique en langue et culture arabe dispensée à Washington, une année de perfectionnement dans un pays du Maghreb comme la Tunisie pouvait venir renforcer la préparation de diplomates de terrain tels que Joel Maybury. Les échanges en langue arabe avec la population tunisienne, notamment au moment de l’invasion de l’Irak en 2003, ne pouvaient que favoriser une meilleure perception de la réception des initiatives américaines par les populations du Monde arabo-musulman avant une prise de poste à Abu Dhabi.

14La mission de Joël Maybury, durant ses trois années (2003-2006) en fonction aux Émirats Arabes Unis, fut de favoriser le soutien des pays du Golfe à la guerre contre le terrorisme engagée par l’Administration Bush, en rencontrant régulièrement les responsables politiques émiratis et en participant aux réflexions menées par les think-tanks locaux sur la sécurité dans la région. Ces contacts directs avec les acteurs et décideurs partenaires de la lutte contre le terrorisme post-11 septembre se sont enrichis d’autres contacts, avec cette fois des ressortissants de la diaspora irakienne, à même de nourrir la réflexion sur les questions de sécurité régionale. Ces contacts directs, formels ou informels, lors de dîners ou de discussions improvisées, avec des hommes et des femmes irakiens, ont représenté, pour un diplomate de terrain comme Joël Maybury, un aspect essentiel de sa mission d’écoute, de compréhension d’une culture et d’un système politique et religieux mal connu. Cette démarche indispensable, qui favorise les liens à long terme, à l’efficacité de la diplomatie publique, s’inscrit dans la tradition de la people-to-people communication que le Président Eisenhower appelait de ses vœux à l’acmé de la guerre froide.

15Néanmoins, à l’évidence, Joel Maybury déplore le fait que la proximité des diplomates américains avec les populations dans « les régions à risques » s’est considérablement amoindrie de facto, après le 11 septembre, compte tenu des normes de sécurité drastiques mises en œuvre dans les bâtiments officiels ; les centres culturels américains, autrefois en centre-ville, propices aux échanges culturels informels et aux missions d’éducation, ont dû être intégrés aux ambassades ultra-sécurisées.

  • 16 Voir notamment la campagne menée par le Rendon Group après les premiers bombardements en Afghanista (...)

16Dans le même temps, à Washington, au niveau institutionnel, il s’est avéré que l’impact du 11 septembre sur « la fabrique » de la diplomatie publique ait été patent pour un acteur d’importance, le Pentagone. L’Administration Bush aurait en effet favorisé la reprise de certaines activités de diplomatie publique par le Pentagone, alors que le département d’État et le BBG semblaient peu réactifs à l’élaboration rapide d’une contre-offensive16. Les objectifs opérationnels de Donald Rumsfeld et Paul Wolfowitz auraient de fait éclipsé ceux de Colin Powell en matière de relations internationales. Cette nouvelle prérogative du Pentagone a entraîné de facto l’émergence de nouveaux acteurs incontournables de la diplomatie publique, des acteurs privés, véritables sous-traitants des activités de diplomatie publique.

Vers une privatisation « intelligente » de la diplomatie publique

17Lorsqu’au lendemain du 11 septembre l’Amérique prend conscience de l’importance de la diplomatie publique, l’urgence n’est pas alors de ressusciter de veilles pratiques héritées de la guerre froide mais plutôt de réinventer une diplomatie publique américaine adaptée aux enjeux géopolitiques contemporains. Des définitions de cette nouvelle diplomatie publique ont été notamment proposées en 2004 par le chercheur néerlandais Jan Melissen :

  • 17 Melissen, Jan. The New Public Diplomacy : Soft Power in International Relations, New York, Palgrave (...)

The new public diplomacy is no longer confined to messaging, promotion campaigns, or even direct governmental contacts with foreign publics serving foreign policy purposes. It is also about building relationships with civil society actors in other countries and about facilitating networks between non-governmental parties at home and abroad17.

  • 18 Chercheuse en relations internationales Rondha S. Zaharna enseigne à l’American University à Washin (...)

18Plus récemment, en 2010, R. S. Zaharna18 a voulu démontrer que la problématique majeure soulevée par les évolutions de la diplomatie publique dépendait en réalité des interactions, des dynamiques observées entre trois facteurs clés de l’arène ou de la sphère politique internationale : I) les acteurs et leurs motivations politiques ; II) les technologies de communication ; III) la manière dont les nouveaux acteurs se mobilisent, s’organisent et utilisent ces technologies pour atteindre leurs buts. Pour le professeur Zaharna, le passage de la diplomatie traditionnelle à la diplomatie publique relève de la somme de ces facteurs alors que le passage à la nouvelle diplomatie publique relève en réalité des interactions observées ente ces différents facteurs. Nous reviendrons dans un deuxième temps de notre analyse sur les particularités de chacun de ces facteurs à l’œuvre dans la fabrique de la politique internationale : nouveaux acteurs, nouveaux moyens de communication et nouvelles interactions à l’échelle donc de l’espace monde ou de la mondialisation.

  • 19 « Soft power is the ability to affect others to obtain the outcomes one wants through attraction ra (...)
  • 20 Cette distinction est définie par Rondha.S. Zaharna comme le « soft power differential », in Zaharn (...)

19Au-delà des définitions pionnières de Joseph Nye, ces nouveaux acteurs et leurs pratiques de la diplomatie publique induiraient de nouvelles définitions du soft power19. Le soft power dédié à la communication de masse et utilisant les canaux de diffusion traditionnels se distinguerait de celui diffusé par les acteurs non-gouvernementaux ayant recours au cyberespace et aux réseaux sociaux. Il y aurait donc désormais, en théorie, deux manières d’appréhender ou de pratiquer le soft power et la diplomatie publique, deux stratégies, celle des acteurs gouvernementaux qui privilégient la transmission de la culture, des valeurs et des savoirs, et celle des ONG qui créent du soft power en réseaux, en produisant du contenu (de la culture, des valeurs et des savoirs)20. « La Nouvelle diplomatie publique » américaine aurait donc des ambassadeurs non-gouvernementaux capables de créer du soft power, l’intérêt demeurant de pouvoir fédérer ces activités privées au service du leadership américain.

La diplomatie publique américaine et la société civile mondialisée. Les nouveaux ambassadeurs de la diplomatie publique : ONG, acteurs individuels, multinationales

  • 21 Dès les années 1990, Joseph Nye, dans son ouvrage Bound to Lead, faisait remarquer qu’avec la mondi (...)

20La littérature consacrée à la diplomatie publique et à ses évolutions fait apparaître à l’évidence l’émergence de nouveaux acteurs gouvernementaux ou non-gouvernementaux dans l’espace politique international. Or, ce sont les entreprises multinationales qui ont été d’abord identifiées par la commission consacrée à la diplomatie publique ACPD (American Commission on Public Diplomacy) comme les acteurs non-gouvernementaux les plus actifs en termes de diplomatie publique21.

  • 22 Kaldor, Mary. Global Civil Society : An Answer to War, Malden, MA, Polity, 2003.
  • 23 Chiffres 2008 disponibles sur <www.uia.be>.
  • 24 Castells, Manuel. « The New Public Sphere : Global Civil Society, Communication Networks, and Globa (...)

21Cependant depuis les années 1990 (l’ère post-guerre froide), ce sont les ONG qui ont le plus attiré l’attention en tant qu’acteurs privés de la PD. Le développement des ONG, à l’origine du terme de global civil society22, a en fait débuté au cours des années 1970, et explosé littéralement dans les années 1990. D’après l’Union Internationale des Associations (Union of International Associations23), leur nombre serait passé de 9521 en 1978 à 20 063 en 1989, puis à 43 958 en 1999 et à 62 036 en 2008 (cette comptabilité est néanmoins difficile à tenir compte tenu des nombreuses variantes terminologiques disponibles : civil society, third sector, non-profits, social movements, voluntary organization, ou encore transnational advocacy networks, sans compter que certaines catégories se recoupent littéralement). Ce sont des organisations privées (bien que certaines reçoivent des financements d’institutions publiques) qui agissent en dehors des réseaux gouvernementaux traditionnels pour tenter de résoudre des difficultés rencontrées à l’échelle mondiale. La lutte en faveur des droits de l’homme est à l’origine de dizaines de milliers d’ONG qui se battent contre tout type de souffrances : de la pauvreté à la maladie, de la faim aux épidémies, des droits de la femme à la protection des enfants, et de l’interdiction des mines anti-personnelles à celle de la chasse à la baleine. L’ensemble de ces organisations constitutives d’une société civile mondialisée est répertorié chaque année dans le Global Civil Society Year Book, un rapport de la London School of Economics (Centre for Global Governance24).

  • 25 Concept introduit par le professeur Lester Salamon, Université John Hopkins, considéré comme équiva (...)

22Les ONG n’ont cessé de se multiplier et d’accroître leurs membres (Amnesty International, la Croix Rouge ou Greenpeace avec 2,8 millions de membres en 2004, en sont des exemples significatifs). Cette augmentation a fortement développé leur visibilité et leur influence sur la scène internationale notamment au cours des années 1990, avec le sommet de Rio en 1992, des Droits de l’Homme à Vienne en 1993, celui sur la population au Caire en 1994 ou encore celui de la conférence sur les femmes à Pékin en 1995. Bien entendu la visibilité exacerbée de ces mouvements n’a assurément pas toujours des conséquences positives, bien au contraire, comme ont pu en témoigner les manifestations d’activistes lors des sommets de Genève (1998), de Seattle (1999), ou du Québec (2001). La multiplication de ces acteurs du « troisième secteur » (third sector) serait à l’origine de ce que les politicologues pionniers de ces questions ont nommé « la révolution associative »25.

  • 26 Friedman,Thomas L. The Lexus and the Olive Tree, New York, Anchor Books, 2000, p. 14.
  • 27 Cooper, Andrew F. « Celebrity Diplomacy », Journal of International Affairs, été/hiver 2007, pp. 12 (...)
  • 28 Alleyne, Mark D. « The United Nations' Celebrity Diplomacy », SAIS Review, vol. 25, n°1, hiver/prin (...)

23Or, cette dernière a eu lieu de manière concomitante et sans nul doute consécutive à l’émergence et au développement d’Internet et des nouveaux médias permettant la visibilité d’autres acteurs privés, des individus parfois tout aussi influents que les ONG − et donc puissants. Thomas Friedman dans ce qui est devenu sans conteste un ouvrage de référence, The Lexus and the Olive Tree26, présente les nouveaux médias comme le moyen de démultiplier le pouvoir d’influence d’acteurs privés capables d’agir sur la scène internationale indépendamment de toute appartenance étatique. Le meilleur exemple de ce phénomène étant sans doute ce qu’Andrew Cooper a appelé la celebrity diplomacy27 : des célébrités (acteurs, sportifs, hommes d’affaires réputés) engagées qui agissent comme des ambassadeurs de la diplomatie publique sur la scène internationale (« Brangelinas », Sean Penn, Bill Gates et autres)28.

24Dès lors, l’ensemble de ces nouveaux acteurs présents dans la sphère publique internationale a modifié le jeu des interactions traditionnelles entre la PD et les acteurs privés. Chacun de ces nouveaux acteurs privés représente dès lors, en tant que source d’information, la possibilité de décrédibiliser, de fragiliser ou bien au contraire de conforter les messages gouvernementaux (américains ou autres). Les ONG savent utiliser l’ensemble des techniques médiatiques pour attirer l’attention des populations visées, ce qui est susceptible de saper littéralement les efforts de communication entrepris par ailleurs par le gouvernement américain. Cette observation est particulièrement vraie tout au long des années 1990 alors que l’on entre dans l’ère de l’information et que la PD américaine faute de budget laisse le champ libre aux acteurs non-gouvernementaux.

  • 29 Quenqua, Douglas. « Can The Private Sector Lead the Public Diplomacy Efforts ? », PR Weekly, 3 nove (...)

25En revanche, une autre catégorie d’acteurs, les multinationales, ont plutôt tendance à protéger les grandes orientations de communications retenues par leur pays d’appartenance, ce qui est particulièrement vrai pour les États-Unis. De nombreuses initiatives en témoignent, comme la création, en 2003, de The American Business for Public Diplomacy par plusieurs dirigeants de grandes entreprises américaines, et dont le but affiché est d’aider les entreprises américaines à améliorer l’image de l’Amérique à l’étranger29. Dès lors, il paraît légitime de s’interroger sur le rôle et la place des multinationales dans la PD américaine contemporaine, post-9/11.

Diplomatie entrepreunariale et éthique au service de l’image de marque des États-Unis : la privatisation de la diplomatie publique au service du leadership ?

  • 30 Il s’agit d’une organisation réunissant environ une vingtaine d’associations, implantées aux États- (...)
  • 31 Business for Diplomatic Action, « America’s role in the World : A Business Perspective on Public Di (...)

26Au début de l’année 2007, la sous-secrétaire d’État à la Diplomatie publique, Karen Hughes, organisait en collaboration avec une puissante association, the Public Relations Coalition30, le premier sommet du secteur privé sur la PD (The Private Sector Summit on Public Diplomacy31), au cours duquel environ 200 éminents professionnels des relations publiques et responsables du département d’État réfléchissaient aux possibilités d’une plus grande participation du secteur privé, de l’entreprenariat à la PD. Parmi les propositions retenues, citons les suivantes : placer la PD au cœur des relations publiques des grandes entreprises internationales en nommant par exemple un cadre supérieur chargé de la PD au sein de l’entreprise ; ou à l’inverse créer un corps d’agents du département d’État spécifiquement dédié à la PD des entreprises américaines à l’étranger, et ayant pour mission de promouvoir la culture entrepreneuriale comme l’une des valeurs principales de l’Amérique. Pour encourager des initiatives de ce type, Condolezza Rice créa en 2007 dans l’élan de cette rencontre le prix Benjamin Franklin pour récompenser chaque année la meilleure initiative de promotion de l’image des États-Unis à l’étranger mise en œuvre par une entreprise, une institution ou tout autre acteur non-gouvernemental.

27Les nombreuses réflexions, propositions et actions de chefs d’entreprise américains témoignent de cette évolution et d’une véritable participation du secteur privé dans « la fabrique » de la diplomatie publique américaine contemporaine. À ce titre, il est particulièrement frappant de lire des réflexions sur ces différentes initiatives dans les colonnes de magazines dédiés à la PD, aux relations publiques ou aux relations internationales (l’exemple le plus éloquent étant certainement le PD Magazine). Parmi ces figures du monde de l’entreprise américaine, il y a Harris Diamond, PDG de Weber Shandwick (l’une des premières entreprises de relations publiques au monde), Andrew Susman, PDG de Studio One Networks (entreprise pionnière d’Internet), et également Mark Drapeau, directeur de US Public Sector Social Engagement pour Microsoft et rédacteur en chef du magazine en ligne Sector : Public. Mark Drapeau se perçoit comme un agent de la diplomatie publique au service de l’entreprise ; il entend appliquer certains des principes de la PD américaine au monde de l’entreprise et en particulier à la gestion de l’image de Microsoft à l’étranger et il est partisan en particulier de ce qu’il appelle « l’engagement social innovant » (innovative social engagement).

  • 32 Voir Drapeau, Mark. « Corporate Public Diplomacy : Engaging and Improving Stakeholder Communities » (...)

28Dès lors, la diplomatie publique mise en œuvre par le secteur privé (Corporate Diplomacy ou diplomatie entrepreneuriale) différerait des seules relations publiques, et aurait pour but de façonner « l’espace informatif » qui entoure les activités de l’entreprise en réduisant ainsi le plus possible les malentendus et les perceptions erronées de celles-ci, tout ce qui est susceptible de contrarier les bonnes relations entre l’entreprise et ses clients. Pour Mark Drapeau, la Corporate Diplomacy signifie être connecté en permanence à l’ensemble des réseaux d’influence reliés aux activités de son entreprise, en d’autres termes être présent dans le monde de la recherche et de la technologie en donnant des conférences régulièrement, en montrant le côté humain de Microsoft, en utilisant notamment les multimédias, en priorité en favorisant une visibilité en ligne via Internet. La Corporate Diplomacy implique également d’être capable de mesurer les réactions de l’opinion publique au positionnement de Microsoft. Enfin pour l’ensemble des cadres de la Corporate Diplomacy, il s’agit également d’être en mesure de proposer des activités de conseils et de s’impliquer dans les décisions prises par les partenaires commerciaux, mais aussi par les décideurs du secteur public et les acteurs gouvernementaux32.

  • 33 Voir Lih, Andrew, West Resnick, Susan. « CSR in the Information Age : Socially Responsible to Whom  (...)
  • 34 C’est en ce sens qu’après des scandales retentissants et particulièrement bien relayés par les médi (...)
  • 35 Africa, Natalie. « Where Aid and Profit Meet : The Business Call to Action », PD Magazine, hiver 20 (...)

29Le concept de Corporate Diplomacy est de toute évidence étroitement lié à celui de CSR (Corporate Social Responsibility)33 impliquant que les multinationales, pour anticiper « le risque de réputation », particulièrement élevé à l’ère d’Internet et de la société de l’Information, tiennent compte aussi bien de l’homme et de la planète que des profits34. D’où le concept d’International Social Responsibility ; c’est dans cet esprit que l’ONG Business Call to Action entend développer le rôle du secteur privé dans la lutte contre la pauvreté35. Par effet de contagion, ces stratégies s’inscrivent dans les velléités plus officielles de préservation de « l’image de marque » de l’Amérique, autrement dit le nation branding.

  • 36 Créée par le publicitaire Keith Reinhard pour endiguer l’anti-américanisme, voir l’article de Lesne (...)
  • 37 Par rapport au temps où elle était conduite par une agence indépendante, l’USIA.
  • 38 La seule exception notable de ces trente dernières années étant George H. Bush, qui avant d’être vi (...)

30D’après l’organisation Business for Diplomatic Action36, à l’initiative d’un rapport édifiant sur l’impact de la PD sur les relations commerciales extérieures, la raison majeure de cet engouement particulier des chefs d’entreprise américains pour la PD est venue à l’évidence de la montée de l’anti-américanisme dans de nombreux pays partenaires au cours de l’ère Bush, marquée par les guerres d’Irak et d’Afghanistan. Les PDG des plus grandes entreprises américaines (le « top 4 » des 500 plus grandes entreprises répertoriées par le magazine Fortune en 2007, à savoir ExxonMobil, WalMart, GM, et Chevron) s’en seraient inquiétés, si bien que de nombreuses commandes de sondage d’opinion furent adressées régulièrement à the Pew Center, GfK Roper, Zogby, Harris Interactive entre 2001 et 2007. Pour ce type d’organisation, la PD américaine élaborée depuis le département d’État aurait totalement perdu de sa crédibilité37 à l’étranger ; elle serait perçue comme le suppôt des seuls intérêts de la politique étrangère. Fait particulièrement marquant pour ces chefs d’entreprise soucieux de préserver l’image de marque des États-Unis : contrairement aux dirigeants des multinationales, les cinq derniers présidents des États-Unis n’ont pas eu d’expérience à l’étranger avant leur prise de fonctions38.

  • 39 Verkuil, Paul R. Outsourcing Sovereignty : Why Privatization of Government Functions Threatens Demo (...)
  • 40 Habilement choisie par Karen Hughes comme directrice de cabinet responsable de la culture et de l’é (...)

31Particulièrement consciente de cet état de fait, Karen Hughes insista lors de son départ du gouvernement en 2007 pour que les efforts qu’elle avait pu entreprendre pour développer des partenariats entre les services diplomatiques et le secteur privé puissent être étendus, en conservant le Bureau chargé de superviser les activités public-privé de la PD. Tout laissait donc à penser qu’à la fin de l’ère Bush, la PD allait être absorbée par le secteur privé et rejoindre l’ensemble des prérogatives régaliennes déjà déléguées à des sous-traitants non- gouvernementaux, comme la santé, l’éducation, la défense, la sécurité ou le maintien de la paix (voir la thèse de Paul Verkuil, Outsourcing Sovereignty39). Quant aux ONG, pour le bras droit de Karen Hughes, Dina Habib Powell40, il allait de soi que la PD contemporaine n’était plus l’apanage du seul gouvernement mais devait être menée de concert avec les entreprises, les ONG et tous les citoyens américains ordinaires.

32La diplomatie publique post-11 septembre, comme l’ensemble de la politique étrangère américaine, a dû s’adapter à ces mutations de l’espace public international et, par là même, concevoir de nouvelles orientations stratégiques dont les formes les plus abouties, en matière de diplomatie publique, ont été explicitées par le tandem Obama/Clinton.

La diplomatie publique américaine et la gouvernance mondiale post-11 septembre

  • 41 Rodham Clinton, Hillary. « Leading Through Civilian Power : Redefining American Diplomacy and Devel (...)

Although traditional diplomacy will always be critical to advancing the United States’ agenda, it is not enough. The State Department must expand its engagement to reach and influence wider and more diverse groups using new skills, strategies and tools. To that end the department is broadening the way it conceives of diplomacy as well as the roles and responsibilities of its practitioners41.

  • 42 Murphy, Dan. « New Poll Finds Obama Has Already Rebuilt America’s Global Brand », The Christian Sci (...)
  • 43 « A smart power strategy combines hard and soft power resources. Public diplomacy has a long histor (...)
  • 44 « Nous devons faire usage de ce que l'on appelle le smart power, c'est-à-dire la panoplie complète (...)

33L’ensemble de ces mutations engendrées par les défis de la mondialisation a impacté les pratiques de la politique étrangère américaine du tandem Obama/Clinton42, dont les mots d’ordre ont été Développement et Diplomatie au service du smart power43. Dès sa prise de fonction, lors de son audition devant la commission des affaires étrangères au Sénat, la responsable du département d’État d’alors, Hillary Clinton, avait revendiqué la mise en œuvre d’un smart power, un pouvoir intelligent, habile combinaison du hard et du soft power, qui devrait assurer à l’Amérique la restauration et le maintien de son leadership44.

34Dès lors, un autre phénomène vient éclairer de facto les mutations de la PD : la crise du rôle de l’État engendrées par la mondialisation. L’État américain de manière tout à fait pragmatique aurait été amené à s’adapter de trois manières entre la fin du XXe siècle et le début du XXIe siècle : I) en s’associant avec d’autres États et en créant des États en réseaux (ALENA, Mercosur, ASEAN) ; II) en créant des institutions supranationales (ONU, OTAN, FMI) ; III) surtout en décentralisant une partie de ses pouvoirs à des acteurs non-gouvernementaux de type ONG pour accroître sa légitimité auprès de la société civile visée ou mondiale. L’État américain deviendrait dès lors un « État en réseau », acteur de la gouvernance globale, qui partage la souveraineté avec les acteurs de la société civile. La mondialisation de l’espace publique post-11 septembre a de facto assigné de nouvelles missions à la PD américaine, en modifiant la typologie de ses partenaires non-gouvernementaux et de ses interactions avec le secteur privé. La Nouvelle Diplomatie Publique, composante du smart power, s’est avérée être un outil indispensable pour le maintien de la puissance américaine dans la gouvernance mondiale. La diplomatie publique américaine se concevrait dès lors comme « un passeur » entre intérêts privés et intérêts nationaux dans un espace politique international sans cesse en mutation. Dès lors ces acteurs privés sont pour la « Nouvelle Diplomatie Publique » des co-décideurs, des partenaires et non plus des sous-traitants de la politique étrangère.

Conclusion

35Le 11 septembre 2001 a révélé d’une part le manque patent d’une diplomatie publique américaine suffisamment offensive et, d’autre part, un certain mépris persistant du Congrès pour cet outil toujours indispensable à la politique étrangère américaine. La suppression de l’USIA et des moyens donnés à la PD pendant les années post-guerre froide a laissé à l’adversaire moins bien identifié, multiforme, la possibilité d’occuper des espaces géographiques et médiatiques négligés par Washington, une brèche béante dans laquelle il s’est empressé de s’engouffrer. Or, sous la première mandature de George W. Bush, la contre-offensive n’a pas tout de suite trouvé des représentants susceptibles non seulement de restaurer mais surtout de réinventer une diplomatie publique adaptée aux défis de la mondialisation, d’une nouvelle « conquête des esprits » post-9/11. Par ailleurs, le transfert de compétences du département d’État au Pentagone en ce domaine semble témoigner de la difficulté plus que de la nécessité de réinventer du moins depuis Washington des stratégies de nation-building efficaces.

36Pour autant, 10 ans après les attentats, une dichotomie marquée est apparue entre les tâtonnements de Washington et le savoir-faire des professionnels de terrain, qui ont su renouveler dans leurs pratiques quotidiennes de la PD les préceptes du Président Eisenhower, pionnier des cold-warriors, et adepte de la people-to-people communication. Après des décennies d’une stratégie inspirée de MacLuhan reposant sur le medium comme message, il semblerait que désormais la stratégie dominante de la PD américaine repose sur le message et ses récepteurs.

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Notes

1 La Chute du Mur de Berlin, le 9 novembre 1989, symbolisant l’effondrement du communisme, mettait fin, a priori, à la raison d’être de l’Agence d’Information des États-Unis (USIA, United States Information Agency), créée en 1953 à l’acmé de la guerre froide pour contrer l’expansionnisme idéologique soviétique. Cette agence indépendante du département d’État a façonné la diplomatie publique américaine jusqu’à ce qu’elle soit dissoute au sein du département d'État, par l’Administration Clinton en septembre 1999. Voir Dizard, Wilson P. Inventing Public Diplomacy : The Story of the US Information Agency, Londres, Boulder, Colo,, Lynne Rienner Publishers, 2004.

2 « From Uncle Ben’s to Uncle Sam », The Economist, 23 février 2002, p. 70.

3 Voir Anholt, Simon. Competitive Identity : The New Brand Management for Nations, Cities, and Regions, New York, Palgrave Macmillan, 2007.

4 « One Year on. Power, Purpose and Strategy in American Foreign Policy », The National Interest, Fall 2002, p. 34. Lord, Carnes. Losing Hearts and Minds ? Public Diplomacy and Strategic Influence in the Age of Terror, New York, Praeger, 2006.

5 Irye, Akira. Cultural Internationalism and World Order, Baltimore, Md., Johns Hopkins University Press, 1997, p. 183.

6 En croisant nos sources avec l’aimable témoignage de Monsieur Joel Maybury, alors Consul des États-Unis à Bordeaux, intervenant lors du colloque des 7, 8, 9 septembre 2011 à l’Université de Poitiers, intitulé « Le 11 septembre 2001 dans le Monde : politiques, cultures, identités ».

7 Pour une approche notionnelle, au-delà de Joseph Nye, voir en particulier Wilson III, Ernest J. « Hard Power, Soft Power, Smart Power », ANNALS of the American Academy of Political and Social Science, mars 2008, p. 122.

8 Au moment des attentats du 11 septembre, la diplomatie publique américaine se trouve dans une période de transition et de réorganisation, après l’absorption de l’USIA, en octobre 1999, par le département d’État; un nouveau sous-secrétariat regroupe alors une bonne partie de ses activités, il s’agit de l’Under Secretary of State for Public Affairs and Public Diplomacy (avec le sigle « R », qui chapeaute l’Assistant Secretary for Public Affairs, le bureau du Porte Parole et les activités de Public Diplomacy). Créée à l’acmé de la guerre froide en 1953 par l’administration Eisenhower, l’Agence d’Information des États-Unis avait pour mission de contrer la propagande soviétique et de promouvoir l’image des États-Unis à l’étranger, en privilégiant quatre types d’activités : les échanges éducatifs et culturels, l’information, la radio et la télédiffusion, la recherche et l’analyse.

9 Cités dans le rapport de la commission sur le 11 septembre, 9/11 Commission Report, Washington, USGPO, 2004, accessible au format pdf sur <www.911commission.gov/report/911Report.pdf>.

10 Edward Murrow, nommé par les conseillers du président Kennedy, fut un des directeurs de l’USIA les plus reconnus pour son efficacité à conduire la diplomatie publique américaine. Voir Persisco, Joseph E., Edward R. Murrow : An American Original, New York, McGraw-Hill Publisher, 1988 ; Bernhard, Nancy E., US Television News and Cold War Propaganda, 1947-1960, Cambridge, Cambridge University Press, 1999.

11 Voir Cull, Nicholas. « The Perfect War : US Public Diplomacy and Desert Storm, 1990/1991 », Transnational Broadcasting Studies, vol. 15, janvier 2006.

12 Pour un résumé exhaustif de cette période de réorganisation institutionnelle de la PD voir Regan, Tom. « US State Department ‘charm offensive’ hits bumps », Christian Science Monitor [en ligne], 24 octobre 2005, <www.csmonitor.com/2005/1024/dailyUpdate.html>.

13 À propos de Sawa et Al Hurra voir Rugh, William A. (éd). Engaging the Arab and Islamic Worlds through Public Diplomacy : A Report and Action Recommendations, Washington DC, Public Diplomacy Council/George Washington University, 2004, chapitres 4-6. William Rugh fut chargé de mission en Syrie, Ambassadeur des États-Unis au Yémen et aux Émirats Arabes Unis et directeur du bureau Proche Orient de l’USIA.

14 La « people to people diplomacy » est une forme de diplomatie directe, qui s’adresse directement aux individus et qui fut prônée par le Président Eisenhower dès 1953, date de la création de l’USIA.

15 Lors d’une allocution dans le cadre du colloque commémoratif organisé à l’Université de Poitiers, « Le 11 septembre dans le monde : politiques, cultures, identités », les 7, 8 et 9 septembre 2011. Propos retranscrits à partir du script aimablement prêté par l’auteur.

16 Voir notamment la campagne menée par le Rendon Group après les premiers bombardements en Afghanistan en 2001, in Cull, Nicholas. « The Perfect War : US Public Diplomacy and Desert Storm, 1990/1991 », op. cit.

17 Melissen, Jan. The New Public Diplomacy : Soft Power in International Relations, New York, Palgrave Macmillan, 2004, p. 22.

18 Chercheuse en relations internationales Rondha S. Zaharna enseigne à l’American University à Washington DC. Voir Zaharna, Rondha S. Battles to Bridges : U.S. Strategic Communication and Public Diplomacy after 9/11, Studies in Diplomacy and International Relations, New York, Palgrave Macmillan, 2010, p. 83.

19 « Soft power is the ability to affect others to obtain the outcomes one wants through attraction rather than coercion or payment. A country's soft power rests on its resources of culture, values, and policies. », in Nye, Joseph S. « Public Diplomacy and Soft Power », The ANNALS of the American Academy of Political and Social Science, vol. 616, mars 2008, pp. 94-109.

20 Cette distinction est définie par Rondha.S. Zaharna comme le « soft power differential », in Zaharna, Rondha S., op. cit., p. 86.

21 Dès les années 1990, Joseph Nye, dans son ouvrage Bound to Lead, faisait remarquer qu’avec la mondialisation de l’économie et de la finance ainsi qu’avec le développement de l’e-commerce, 30 multi-nationales présentaient des PIBs plus importants que 90 États.

22 Kaldor, Mary. Global Civil Society : An Answer to War, Malden, MA, Polity, 2003.

23 Chiffres 2008 disponibles sur <www.uia.be>.

24 Castells, Manuel. « The New Public Sphere : Global Civil Society, Communication Networks, and Global Governance », The ANNALS of the American Academy of Political and Social Science, vol. 616, mars 2008, p. 84.

25 Concept introduit par le professeur Lester Salamon, Université John Hopkins, considéré comme équivalent à celui de l’émergence d’État-nation au XIXe siècle.

26 Friedman,Thomas L. The Lexus and the Olive Tree, New York, Anchor Books, 2000, p. 14.

27 Cooper, Andrew F. « Celebrity Diplomacy », Journal of International Affairs, été/hiver 2007, pp. 125-132.

28 Alleyne, Mark D. « The United Nations' Celebrity Diplomacy », SAIS Review, vol. 25, n°1, hiver/printemps 2005, pp. 175-185.

29 Quenqua, Douglas. « Can The Private Sector Lead the Public Diplomacy Efforts ? », PR Weekly, 3 novembre 2003.

30 Il s’agit d’une organisation réunissant environ une vingtaine d’associations, implantées aux États-Unis, qui regroupent plus de 50 000 membres, professionnels des relations publiques, et des « affaires publiques ».

31 Business for Diplomatic Action, « America’s role in the World : A Business Perspective on Public Diplomacy», Site de Business for Diplomatic Action [en ligne], 2007, <www.businessfordiplomaticaction.org/action/a_business_perspective_on_public_diplomacy_10_2007_approvedfinal.pdf>.

32 Voir Drapeau, Mark. « Corporate Public Diplomacy : Engaging and Improving Stakeholder Communities », Public Diplomacy Magazine [en ligne] , hiver 2011, <publicdiplomacymagazine.com>.

33 Voir Lih, Andrew, West Resnick, Susan. « CSR in the Information Age : Socially Responsible to Whom ? A Conundrum for Global Corporations », PD Magazine, hiver 2010.

34 C’est en ce sens qu’après des scandales retentissants et particulièrement bien relayés par les médias à l’échelle mondiale, des sociétés comme Nike ou Gap travaillent de concert avec des ONGs en Asie pour s’assurer que leurs sous-traitants n’exploitent pas de jeunes enfants. Ces stratégies s’inscrivent également dans la nation branding.

35 Africa, Natalie. « Where Aid and Profit Meet : The Business Call to Action », PD Magazine, hiver 2010.

36 Créée par le publicitaire Keith Reinhard pour endiguer l’anti-américanisme, voir l’article de Lesnes, Corine. « Mission : Réconcilier l’Amérique et le Monde », Le Monde, 21 septembre 2006.

37 Par rapport au temps où elle était conduite par une agence indépendante, l’USIA.

38 La seule exception notable de ces trente dernières années étant George H. Bush, qui avant d’être vice-président, fut ambassadeur des Nations Unies, puis envoyé des États-Unis en Chine et surtout directeur de la CIA à la fin des années 1970.

39 Verkuil, Paul R. Outsourcing Sovereignty : Why Privatization of Government Functions Threatens Democracy and What We Can Do about It ?, New York, Cambridge University Press, 2007.

40 Habilement choisie par Karen Hughes comme directrice de cabinet responsable de la culture et de l’éducation, Dina Habib Powell fut la première Arabe américaine à occuper ce type de poste.

41 Rodham Clinton, Hillary. « Leading Through Civilian Power : Redefining American Diplomacy and Development », Foreign Affairs, novembre-décembre 2010, p. 15.

42 Murphy, Dan. « New Poll Finds Obama Has Already Rebuilt America’s Global Brand », The Christian Science Monitor [en ligne], 6 octobre 2009, <www.csmonitor.com/World/Global-News/2009/1006/new-poll-finds-obama-has-already-rebuilt-americas-global-brand>.

43 « A smart power strategy combines hard and soft power resources. Public diplomacy has a long history as a means of promoting a country's soft power and was essential in winning the cold war. The current struggle against transnational terrorism is a struggle to win hearts and minds, and the current overreliance on hard power alone is not the path to success. Public diplomacy is an important tool in the arsenal of smart power, but smart public diplomacy requires an understanding of the roles of credibility, self-criticism, and civil society in generating soft power. », in Nye, Joseph, op. cit., pp. 94-109.

44 « Nous devons faire usage de ce que l'on appelle le smart power, c'est-à-dire la panoplie complète des outils qui sont à notre disposition (diplomatie, économie, armée, politique, droit, culture) en utilisant chacun d'entre eux ou une combinaison de tous ces outils. Grâce au smart power, la diplomatie deviendra l'avant-garde de la politique étrangère. », in « Transcript of Clinton’s Confirmation Hearings », Site de National Public Radio [en ligne], 13 janvier 2009, <www.npr.org/templates/story/story.php?storyId=99290981>.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Maud QUESSARD-SALVAING, « Repenser la diplomatie publique américaine après le 11 septembre : acteurs, enjeux et stratégies de diffusion au service du leadership », Mémoire(s), identité(s), marginalité(s) dans le monde occidental contemporain [En ligne], 16 | 2016, mis en ligne le 13 mai 2016, consulté le 29 mars 2017. URL : http://mimmoc.revues.org/2441 ; DOI : 10.4000/mimmoc.2441

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Maud QUESSARD-SALVAING

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